21/02/2017
Todos estamos indignados con la corrupción. Esta
compromete a los tres últimos gobiernos y si a estos se suma la ocurrida
durante el gobierno de Fujimori incluye a todos los regímenes neoliberales de
los últimos 25 años. Su principal medio han sido las asociaciones público
privadas (APP) con el objetivo de lograr la asignación de la infraestructura y
servicios públicos, permitir sobrecostos y acotar beneficios a los usuarios. La
corrupción no sólo compromete a las máximas autoridades políticas y a la
tecnocracia que los avaló por motivos pecuniarios delictivos, intercambio
futuro de favores, sumisión u omisión; también ocurre por un marco regulatorio
laxo que la hizo posible. Ojalá la fiscalía y los tribunales se desempeñen a la
altura de las circunstancias y con la celeridad debida. Desafortunadamente, ya
hay algunas malas señales cuando se incumplen las etapas procesales (Gorriti,
2017), cuando se persigue a unos en lugar de a todos y cuando los corruptores
parece que simplemente sufrirán de prisión domiciliaria o en cárceles doradas
por poco tiempo.
Corrupción y modelo neoliberal
Los poderes económicos y mediáticos no dicen la
verdad. Afirman que hay una campaña contra el modelo económico a propósito de
la corrupción cuando este es un fenómeno que se puede dar en todo tipo de
gobiernos. En efecto, esta se ha producido a lo largo de nuestra historia.
También en el caso de los corruptos no hay distinciones por nivel de ingreso,
origen étnico, cultural, edad, profesión, género o preferencia sexual.
Hay varios trabajos recientes que habría que
consultar sobre el tema de la corrupción en el Perú. Está el de Diez Canseco
(2002), Portocarrero (2004), Vargas Haya (2005), Ugarteche (2005) y Quiroz
(2014), entre otros. Aunque se trata de cifras sujetas a discusión, según el
último autor, los mayores niveles de corrupción en la época republicana (como
porcentaje del PBI) fueron entre 1820-1829 (6.1%), 1880-1889 (5%), 1970-1979
(4.9%), 1870-1879 (4.6%) y 1990-1999 (4.5%). Asimismo, las irregularidades se
han producido en orden por las siguientes razones: (1) malos manejos de la
deuda pública externa y local; (2) corrupción en la adquisición de armamento y
equipos; (3) sobornos en los contratos del Estado con fines comerciales, obras
públicas u otras adquisiciones; (4) pérdida de rentas debido al contrabando y
(5) pérdida indirecta de inversión debido al clima general de soborno y
corrupción.
Es una falacia de distracción señalar que los
críticos al modelo económico se olvidan de que también hubo corrupción en los
gobiernos donde había mayor presencia estatal e intervencionismo. Nadie lo
niega, ya que esta se produjo tanto a gran escala en los proyectos de inversión
pública, en el manejo del gasto corriente, por la “manipulación” de
determinadas políticas como a menor escala a cambio de determinados bienes y la
prestación de servicios públicos. Efectivamente, estos fenómenos fueron parte
de nuestra realidad en los años setenta y ochenta. Sin embargo, ahora estamos
discutiendo la que se produjo en los últimos gobiernos neoliberales.
La lista de impactos económicos de la corrupción
puede ir desde la sobreinversión, sobrecostos operativos, defectos y problemas
con la infraestructura y en la prestación de los servicios públicos, asignación
ineficiente de recursos, menor productividad, afectación de la inversión
privada nacional y extranjera, menor crecimiento económico, efectos
redistributivos a favor de los corruptores y en contra de la sociedad, y
disminuye la credibilidad y legitimidad del Estado (Sancho, 2002). Por otra parte,
mientras que la lista de impactos económicos es más o menos evidente, para la
explicación de su origen habría que acudir a una perspectiva
multidisciplinaria. Gilli (2014) nos habla de factores sociológicos, políticos,
económicos, jurídicos, institucionales y culturales para explicarla; sin
embargo, a estos habría que agregar los antropológicos y psicológicos.
El enfrentamiento de este problema, con elementos
explicativos tan diversos, requiere de una perspectiva sistémica que parte
desde el reforzamiento de los valores sociales e individuales y lo educativo
desde la familia y el ámbito escolar. Sin embargo, aquí sólo vamos a abordar
los elementos instrumentales relativos a la mejora del marco regulatorio de las
APP. La cultura de estos tiempos del capitalismo en su fase neoliberal
desafortunadamente refuerza el entorno que retroalimenta la corrupción. Rojas
(1992) nos habla del hombre light: materialista, hedonista, permisivo,
relativista y consumista; quizás habría que agregar individualista y cortoplacista.
Nuevo marco regulatorio para las APP
La mejora del marco regulatorio requiere una
reingeniería de Proinversión. El último Decreto Legislativo (DL) 1251 de
noviembre de 2016 tiene problemas. Se parte de una visión privada y hasta se
establece un Consejo Directivo con 3 miembros que vienen de ese sector. Este
tema es un asunto de interés público, no se trata de que se hagan buenos
negocios. Los objetivos del sistema deben considerar la creación de
encadenamientos productivos y de empleo, proyectos con mayor procesamiento y
contenido tecnológico, formación de clusters, el apoyo al desarrollo local,
regional y nacional, la mejora de la distribución del ingreso, entre otros que
deben generar externalidades positivas a toda la sociedad. En esta norma no
queda claro el criterio de asignación por el menor costo, por lo cual resulta
esencial incorporar explícitamente la aplicación del comparador público privado
(CPP) que evalúa si la inversión se debe hacer como APP o como obra pública
tradicional. Hay otros temas cuestionables como los relativos a los alcances de
los seguros de responsabilidad a los funcionarios y el relajamiento de las
normas de evaluación y control en el caso de las APP autofinanciadas.
Un tema clave es que todo el sistema de inversión pública
y de promoción de la inversión privada debe ser encabezado por el CEPLAN, como
en Colombia está en el Departamento Nacional de Planeación. ¿Proinversión o el
MEF son capaces de determinar las necesidades del país, de las regiones y de
cómo priorizar cuando es obvio que los recursos son escasos? Por otra parte,
hay que fortalecer las capacidades sectoriales del Estado en términos técnicos
y financieros para evitar los serios errores que se han cometido en el tiempo.
Por ejemplo, en el caso de las carreteras IIRSA la tecnología apropiada era la
ferroviaria por sus menores costos. Hay que crear sistemas de bases de datos
con parámetros técnicos y económicos para evitar sobrevaluaciones flagrantes.
El establecimiento de la obligatoriedad de que cada proyecto se evalúe en
términos comparados con otros previos nacionales e internacionales frenaría los
excesos que hemos observados en proyectos como la línea 2 del Metro de la
Ciudad de Lima o el Gasoducto Sur Peruano, entre otros. En la misma dirección,
hay que fortalecer a los reguladores sectoriales.
La lista es larga. No se debe permitir licitaciones
de un solo postor. Tampoco iniciar concursos públicos cuando el nivel de
detalle de ingeniería es reducido (1 al 3) o sin estudios de factibilidad.
Establecer normas más estrictas para las adendas evitando renegociaciones como
las del Aeropuerto de Chinchero. Sobre este punto el DL 1224 de setiembre de
2015 establecía algunos límites, pero dejaba abiertos los problemas operativos
y del cierre financiero del proyecto. Este último elemento hay que eliminarlo
como causal de renegociación ya que es el elemento básico para justificar y
asignar una APP. Asimismo, hay que especificar el protocolo detallado para el
control previo obligatorio a cargo de la Contraloría General de la República en
el caso de los proyectos grandes y medianos; homogenizar criterios para
registrar pasivos en firme y contingentes. Es importante establecer reglas
claras con relación a la tasa máxima de costo de oportunidad del capital
aplicable a los proyectos (general y si fuera el caso para algunos sectores
específicos). Se requieren hacer obligatorias las evaluaciones ex post para
extraer lecciones designando a los responsables en hacerlo y su obligatoria
difusión.
Hay que eliminar de la cartera de proyectos todas
las APP de vías urbanas que se realicen sin contar con un sustituto razonable
libre de pago, aprovechen infraestructura pública previa del Estado y cobren
peajes. Los proyectos de la Vía Javier Prado, Primavera o la Vía Urbana de Puente
de Piedra son insostenibles técnicamente y limitan el derecho constitucional al
libre tránsito. También se deben establecer normas específicas para el caso de
las APP en irrigaciones, salud, educación y otras. Dos temas centrales para
limitar la corrupción son la transparencia y la rendición de cuentas. Desde el
DL 1224 se establecía un registro nacional de contratos; sin embargo, en sus
disposiciones complementarias se reservaba el acceso permanente a la
información económica y financiera. Esto es inaceptable. La opacidad es un
elemento que promueve corrupción. La transparencia debe ser el principio clave
antes, durante y después que se ejecuten los proyectos.
Temas pendientes
Los últimos gobiernos y el actual han priorizado la
inversión a través de APP respecto de la obra pública. Es indiscutible que con
relación a la década de los años noventa muchas APP permitieron rehabilitar
infraestructura y la prestación razonable de determinados servicios públicos.
En los ochenta, el terrorismo, la alta inflación y la crisis fiscal destruyeron
la capacidad del Estado para llevar a cabo esas actividades. Sin embargo, los
tiempos han cambiado; ahora hasta el gobierno puede obtener mejores condiciones
de financiamiento que el sector privado. Se debe mejorar progresivamente los
futuros contratos con indicadores de desempeño que coadyuven al bienestar de
los usuarios. No más concesiones como la del Aeropuerto Internacional Jorge
Chávez con unos pocos indicadores que sólo se evalúan al año 8 y 30 de la
concesión o la de los ferrocarriles donde los criterios de evaluación son
difusos.
Se debe determinar con criterios claros las
disponibilidades de liquidez del gobierno central en el BCRP que se pueden
aprovechar para la inversión y los niveles de endeudamiento admisibles para la
modalidad tradicional y a través de APP. Es imprescindible establecer una
trayectoria clara de todos estos compromisos garantizando la sostenibilidad
fiscal en el mediano y largo plazo. Al respecto, no se debe olvidar que las APP
cofinanciadas incorporan pasivos contingentes de compleja valoración y que la
presión tributaria en lugar de aumentar se está reduciendo. Otro tema
importante es que el Estado debe garantizar que con las APP no se reduzca
significativamente su función distributiva y se reconcentre ingreso a favor de
los contratistas y perceptores de ganancias.
El análisis debe hacerse caso por caso y la
utilización del CPP debe ser obligatoria. Este se utiliza en muchos países y en
todo caso se puede acotar al nivel de profundidad que se requiera por tipo y
tamaño de proyecto para viabilizar su aplicación. Las evaluaciones deben ser
tanto a nivel financiero como económico-social incorporando las externalidades
que generan los proyectos. Asimismo, antes de cada concurso público debe demostrarse
que este sería el camino para garantizar el mejor servicio público al menor
costo posible. Es clave que se garantice que las ganancias de productividad
también se trasladen a los usuarios. Hay que promover e implantar las APP que
sean necesarias con protocolos de análisis y evaluación rigurosos, sin
criterios ideológicos y con transparencia absoluta.
Germán Alarco
Profesor e investigador de la Escuela de Postgrado
de la Universidad del Pacífico.
http://www.alainet.org/es/articulo/183670
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