DESCOMPOSICIÓN DEL ESTADO PERUANO (Primera Parte)

Estimados amigos:

Nuevamente insistimos no sólo en comentar, sino de analizar y a la vez de proponer reformas a nivel nacional y del aparato estatal; dado que el Estado está en proceso de descomposición en lo organizativo político.

Hace algunos años con motivo de la primera edición de mi libro sobre la Estructura Organizativa del Estado, manifestábamos que en décadas anteriores podíamos caer en el Estado Fallido, sin embargo los reajustes macroeconómicos introducidos en la década del 90 nos daba luces que ese Estado Fallido no podía surgir.

Lamentablemente, los gobiernos sucesivos de Alberto Fujimori no fueron capaces de iniciar un proceso de cambios, principalmente en el área productiva, se siguió con el modelo primario exportador. Esta vez se contó como siempre con la derecha conservadora, disfrazada del neoliberalismo.

Lo dicho en el párrafo anterior ha sido la raíz del árbol de la descomposición de la República, pues a lo estrictamente económico, se sumó una forma nueva de una mafia de corrupción dentro del mismo gobierno del ciudadano peruano-japonés Alberto Fujimori.

La última obra del historiador de la economía peruana, Alfoson W. Quiroz, dice: “la espectacular caída del régimen Fujimori-Montesinos –desencadenada por las extraordinarias evidencias grabadas en video que develaron planes ilícitos y corruptos para conservar el poder en medio de la creciente oposición cívico democrática –, contribuyo a que se generara alteraciones en la habitual tolerancia en la corrupción sistemática”. (A manera de aclaración, esta corrupción fue inédita por responder a una mafia organizada para delinquir conscientemente). La cita mencionada es de la “Historia de la Corrupción en el Perú”, pág. 521.

Felizmente, la mafia cayó y en el nuevo milenio el Perú pasó a ser gobernado por gentes decentes, como el senador y Presidente provisional, Valentín Paniagua Corazao. Lo primero que hizo el nuevo gobierno es: “comenzar por la reforma anticorrupción amplia y extensa”.

“Los nuevos funcionario anticorrupción recibieron un amplio respaldo local y extranjero a sus esfuerzos reformistas. Dicho respaldo comenzó a desvanecerse con el descubrimiento de nuevos escándalos que eran, sin embargo menos graves que las tramas de corrupción irrestrictas de la década de 1990. A pesar de las reformas en marcha, la desconfianza que el público tenía de las autoridades e instituciones persistió, así como las encuestas que indicaban un alto nivel de índices de percepción de la corrupción” (obra citada, pág. 522).

Debemos terminar diciendo: “que: podría palear en la memoria colectiva el legado de muchas décadas de corruptelas. Las reformas institucionales debían, pues,  aplicarse consistente y sistemáticamente” (obra citada, pág. 522). En esa línea la presidencia transitoria del doctor Paniagua no esperó, pues en el pequeño tiempo se preparó, para no dejar en impunidad todo un conjunto de iniciativas legales, “ preparadas por el Congreso como parte de un paquete anticorrupción acordado por el Procurador Público, José Ugaz, y el entonces ministro de Justicia, Diego García Sayan” (obra citada, pág. 522-523).

“De esa manera se conformaron por primera vez con mucho apoyo inicial los Procuradores especiales de anticorrupción, para julio del 2003, aproximadamente 1,250 personas habían sido procesadas, y más de 225 millones de dólares en cuentas bancarias secretas habían sido confiscadas, en tanto que alrededor de 1,000 millones más estaban en trámites de ser recuperadas” (obra citada, pág. 523). “Muchos acusados – aproximadamente 125 en el 2003– huyeron del país, burlando el sistema de corrupción”.

Para una mejor comprensión de la actual situación de descomposición del Estado peruano, se adjunta un artículo, el mismo que puesto a consideración se espera críticas y correcciones.

Atentamente,

Fernando Aníbal Arce Meza

                                        Surco, 10 de Junio de 2014

LO ACONTECIDO EN ANCASH: CONFIRMA LA DESCOMPOSICIÓN ORGANIZATIVO/POLÍTICA DEL ESTADO PERUANO

Primera Parte: Descomposición a nivel de los Órganos Ejecutivos

Los acontecimientos indeseables del gobierno del departamento de Ancash no pueden ser motivo de actos sorpresivos, considerando que su gobierno forma parte del Estado peruano, el cual en el transcurso de nuestra historia, no ha llegado a operar como el “Estado en forma”, salvo en contados períodos de gobiernos, particularmente, en el siglo XIX.

En el “Estado en forma” se observa orden, basado en un conjunto de reglas sociales y políticas que los gobiernos, a través de sus autoridades, asumen gestiones ejemplares, las mismas que se hacen acreedoras de la aceptación ciudadana, la cual con disciplinado civismo se encuentran convencidos de la dación de políticas de Estado, comparten los objetivos nacionales establecidos en el largo y mediano plazo, y que, para  su cumplimiento se diseñan planes y cuyos logros se alcanzan con los programas de gobierno a realizarse en el corto plazo durante los periodos presidenciables.   

Esto último legitima las ofertas electorales, las que los gobiernos deben cumplir, respetando a sus electores y a la ciudadanía: partiendo que la autoridad del nivel más alto, a cargo del Presidente de la República debe mostrar calidad de gobernante y su accionar es de supervigilancia al evaluar continuamente lo que ocurre en el país durante su período de gobierno.

Sin embargo en el Perú estas atribuciones no se cumplen, en los momentos difíciles sus llamados al orden del Presidente de la República son improntas esporádicas, propias de caudillos y mandones, estos comportamientos son consecuencia de las corruptelas de las alianzas políticas abiertas y escondidas con el resto de autoridades elegidas y de grupos parlamentarios.  

En estas corruptelas no escapan los Poderes Públicos, caso de la Fiscalía de la Nación, el Poder Judicial. La Institución Superior de Control tiene un trato cono cualquier entidad pública, no tiene autonomía y contralores no formados y carecen de liderazgos desde 1993. Es evidente que fiscales, jueces y vocales son presionados por el Poder Ejecutivo – Presidentes y Ministros – y otras autoridades de nivel (Presidentes Regionales y Alcaldes), sino también hay aspectos crematísticos en el devenir de las situaciones de crisis.

Los presidentes republicanos, como el actual, no alcanzan a ser líderes, forma parte de la familia de los caudillos elegidos, ellos gobiernan con sus grupos que actúan como grupos de poder, sin menoscabo de la relación del mandón y su clan de ayayeros. Estos últimos lo acompañan desde la campaña electoral formando parte del clientelaje que promete ayudas desproporcionadas y otras formas que  favorezcan a la población.

Es de observar, en contrario de lo que harían los partidos políticos organizados democráticamente, donde no impera el amiguismo de compartir favores e incondicionales lealtades. La narrativa histórica del Perú enseña que los caudillos una vez en el poder, se convierten en presidentes dependientes no sólo de sus grupos políticos, sino de los recién llegados que casi siempre son grupos de poder económico, estos los inducen a nombrar ministros y autoridades pertenecientes al sector economía y producción. 

No se llega a entender cómo estos presidentes, portadores de planes de gobierno y hojas de ruta, dejen todo, para someterse a los intereses de los grupos de poder, lo que desdice a quienes los han elegido. Se reitera que los Presidentes al no ser líderes, no forman parte de élites y de cuadros partidarios; en consecuencia, no están en capacidad de comprender su papel, para ejerce debidamente la presidencia, y al pasar los años de su período de gobierno ponen con mayor evidencia que no son las personas adecuadas, para el desempeñar el más alto cargo público del país.

A lo expresado, caben otras reflexiones como es que el Presidente y el resto de autoridades, incluidas las descentralizadas, se vuelven impopulares no sólo por no haber cumplido con las promesas electorales, sino por caer en corruptela, mostrando la poca y ninguna transparencia que se observa tanto en negociados y comisiones, como en la forma de escoger a sus funcionarios de confianza y a los cambios que se realizan recurriendo a personas no aptas para el desempeño de los cargos públicos en que son nombrados.  

Las generaciones actuales y la ciudadanía toda están comprobando que los tres últimos presidentes se alejan del marco del comportamiento que hemos señalado, y dadas las condiciones negativas de sus comportamientos, se está esperando que las sucesiones de equipos presidenciales sean pasibles de cambiar, que sean renovadores, y que se han presentado a través de  movimientos y partidos políticos que observen calidad de ser organizaciones democráticas.

En este marco el Estado peruano y sus gobiernos, incluidos el Congreso y los gobiernos descentralizados, no son operativos muchos de ellos, porque se carece de autoridades que hayan formando parte de cuadros de gobierno, ello conduce al desmanejo con corruptelas. Se está lejos de comportamientos que consagran entregas, para mejorar los servicios públicos, condición propia del accionar de la administración estatal y de una válida gestión gubernamental.  

Si antes los gobiernos al ser centrales, el Presidente, sus ministros y sus mayorías parlamentarias, eran los únicos que tenían la responsabilidad de gobernar con eficiencia; sin embargo, esto no se dio. En el Perú en casi todas las fases y períodos, el Gobierno Central es débil por lo afirmado en los párrafos anteriores, ello permite a cualquier autoridad menor, incluidas las elegidas, de actuar sin respetar al nivel presidencial y al Congreso, dan respuestas indebidas. Aparecen como independientes, no reconociendo a la autoridad de los Poderes Públicos, usan de manera distorsionada su autonomía y hasta recurren a la prepotencia lo que conduce a situaciones desafortunadas y de enfrentamiento como las que estamos viviendo.

Probablemente, cuando sólo existía el Gobierno Central, el Ministerio de Economía y de Finanzas, alcanzaba el cómo decidir y controlar gastos; pero al crecer el Estado en organizaciones e ingresos, paradójicamente, lo acontecido por el gobierno descentralizado de Ancash, se incrementa los actos de corrupción. Anteladamente, se subrayó que Ancash ocupaba los primeros lugares en la capacidad de gastos. El MEF no tuvo el alcance de observar a que respondían estos gastos, teniendo en consideración, que ese Ministerio registra y aprueba la salida de las partidas de egresos públicos.   

El desbordarse como hemos señalado, no resulta ajeno el poder central, a él se suman los gobiernos descentralizados. Este hecho conlleva a que el Presidente, Ministros, parlamentarios, responsables regionales y alcaldes, no exista entre ellos políticas de coordinación, más aún en las actuales circunstancias en que el Perú se ha recuperado con el crecimiento económico (perdido entre 1975 y 1995), y el Estado tiene mayores recursos; sin embargo, recordamos que no está operando el Sistema de Planeamiento Estratégico.     

Por veinte años el erario no tuvo ingresos suficientes ni para poder atender los servicios públicos esenciales. Los gobiernos, particularmente, en el último tercio del siglo XX si no tenían recursos, recurrían a retroalimentarse, a través de la inorgánica emisión de dinero, aparentando contar con ingresos.

El uso de la llamada “maquinita”, llevó a situaciones más complicadas en las finanzas fiscales, su mayor expresión fue el gasto desmedido frente a los menores ingresos por recaudación que ocurrió entre 1985 y 1990 -  el primer gobierno de García Pérez -. Se puso en evidencia una superinflación que alentaría el descalabró y la crisis económica y social. En ese gobierno también se produjo los hechos más evidentes de corrupción estatal en complicidad, particularmente, con un grupo de empresarios llamados los “Doce Apóstoles”.

Al término de ese gobierno, el nuevo, desde agosto de 1990, hizo frente a esta situación, aplicó duramente las políticas neoliberales que significó el ajuste macro financiero del Estado, pero si bien se comenzó la recuperación, los sectores C, D y E sufrieron una crisis de ingresos y desempleo que se expresó en un crecimiento de la pobreza, y su consecuente desigualad social.

Esta recuperación propia del capitalismo salvaje, nos sacó de la crisis fiscal, pero sin implementar nuevas políticas dirigidas al desarrollo. Asimismo, hubo el mal uso de los ingresos del erario por parte de las principales autoridades políticas y los altos mandos militares, que demostraban corrupción y de las corruptelas de los poderes públicos, con las manipulaciones de congresistas, de fiscales y de jueces del Ministerio Público y el Poder Judicial. 

La política de reducción en el gasto público recibió el apoyo de los organismos internacionales financieros, como el FMI y el Banco Mundial, ellos colocaron al Perú bajo sus políticas del gasto limitado, aun cuando el desempleo se incrementaba, con los niveles mayores del sub empleo - una evidencia de la informalidad -. Lo que interesaba era recuperar la economía, tratando de acercarse al crecimiento que tuvo el Perú en las décadas del 50, 60 y del 70.

Nuestra economía sólo cambió, para asegurarse de no alterar las tasas macroeconómicas, pero se siguió con la política de exportación de productos tradicionales, basados en los sectores de la minería, la que ha seguido en las décadas del 2000, donde fue más evidente el crecimiento de dicha exportación primaria, porque internacionalmente subieron los precios de los minerales.

Ingresamos a una economía de aparente bonanza, que si bien hizo posible mayores ingresos para el Estado, éste por razones de reclamo nacional asumió iniciar el proceso de descentralización, en que se le pasó muchas competencias que significarían gastos, pero con débil y nulo financiamiento. Consecuencia de las leyes de descentralización regional, y que, de regional no tenían, si no es departamental de orden provisional, pero en el Perú lo provisional resulta definitivo, pues ya han pasado doce años. A esta situación se suma en que muchos departamentos, provincias y municipalidades, particularmente, donde existían explotación minera son adictos a recibir el conocido “canon” minero y ha gastarlo muchas veces en obras intrascendentes.

En general, tanto el gobierno central como los gobiernos descentralizados, departamentales y municipales, pasaron de una etapa de débil recaudación, a una incremento inesperado y con disposiciones a gastar en obras públicas, fuente de los negociados y las comisiones de la corrupción.

Algunas Reflexiones para la Reforma Organizativa del Poder Ejecutivo y Organismos Descentralizados: Por un Estado No Fallido y que rompa la Crisis Institucional y su Descomposición

Con la ley del canon, algunas regiones tuvieron ingentes recursos, pero como bien comenta Martín Tanaka:

“la coexistencia entre mayores recursos y responsabilidades fue con limitadas capacidades políticas e institucionales, tuvo como consecuencia altos niveles de ineficacia y de corrupción.”

Es importante señalar lo que dice el ex presidente de PETROPERU, Humberto Campodónico:

Primero, “el canon minero y petrolero fue obtenido de largas luchas contra el centralismo limeño. Ha sido, por tanto, un instrumento progresivo. Pero, ojo, todo se mueve y hoy es necesaria una reforma, para que no se convierta en un instrumento de la derecha contra las regiones”; y

la segunda “es que el boom de ingresos mineros y de hidrocarburos debe servir para la diversificación productiva, ya que de un lado el boom de precios no dura para siempre y, de otro son recursos agotables y no renovables”.

Humberto Campodónico señala con visión de futuro, que el petróleo y la minería debe ser sembrada: en infraestructura, recursos humanos y un patrón de producción más homogéneo, con mayor valor agregado y empleos dignos. No olvidar de las bases petroquímicas y energéticas, el valor agregado se dirige a la industrialización. Estas políticas y acciones públicas crean Estado y República soberana al ser autónoma.  

Es importante señalar en esta primera parte, que hay que reconsiderar una nueva forma de regiones, para que realmente existan gobiernos regionales, como dice Martín Tanaka:

“que debemos apuntar a fortalecer los movimientos regionales, igualmente hay que reconsiderar la forma de elección y funciones de los Consejos Regionales y Consejos de Coordinación”, y “alejemos las  formas de representación personalizadas por provincias”.

Es entendible esto último porque de existir válidos gobiernos regionales, otra serán las formas de representación de sus Consejos. Ellos deben actuar como verdaderas instancias de fiscalización del manejo que tendrán los presidentes regionales, que dicho sea de paso, sin intento de disminuir su posición, deben cambiarse por la de Gobernadores.

Las reconsideraciones no pueden seguir manteniendo formas departamentales, cercanas a crearse cacicazgos repensados en la Colonia que, los asemeja al señor feudal:

-         Debe darse mayores atribuciones que refuercen el actuar de los concejos regionales y el concejo de regidores. El ordenamiento territorial servirá también para aplicarlo a las formas organizativas de los gobiernos descentralizados, conlleva a crear no más de 10 regiones, incluida los territorios del Callao (el puerto sólo es municipalidad provincial y no puede ser regional), y Lima Metropolitana tiene que alcanzar una mayor extensión, de acuerdo a los polos de desarrollo en el norte y sur chico, de acuerdo al Plan de Lima Metropolitana de 2035, aprobado por el actual Concejo Metropolitano de Lima.    

-         Se necesita Gobiernos Regionales que se formen por razones de cuencas, y otras semejanzas, pero con referedums que den aprobación final y con consultas de aquellas localidades que no quieren pertenecer a una región y a una municipalidad.

-         Las municipalidades deben repensarse en una organización que termine señalando niveles y reajustando su número. Las municipalidades provinciales deben asumir atribuciones que refuercen sus funciones de ser supervigilantes de los concejos distritales. No caer en feudalismos y cacicazgos locales.

-         Reiteramos nuestra posición que los Ministerios son planeadores, normativos, supervigilantes y con pocas acciones de ejecuciones de obras públicas, esto corresponde a los gobiernos descentralizados.

-         Los cuadros de personal de los Ministerios al ser reducidos en número de personal, estos previa selección deben ser transferidos a los gobiernos descentralizados.

-         Crear Vice Ministerios de orden técnico como al nivel más alto de la carrera pública, ello significa duración en el cargo. Los Ministros son responsables políticos y los Vice Ministros de las políticas sectoriales. Evitar el número de organizaciones públicas descentralizadas (OPD).

-         Este breve comentario deberá ser completado con una segunda parte, en la que nos ocuparemos de los otros poderes del Estado, especialmente del Ministerio Público y el Poder Judicial; asimismo del papel de la Contraloría General como uno de los acompañantes en la lucha contra la corrupción, porque debemos ser claros, la Contraloría su función no es combatir la corruptelas de los Gobiernos, el “Órgano Superior de Control” audita y dictamina lo realizado por las entidades públicas, es una organización dirigida a evaluar el control de resultados.

La próxima semana se hará llegar la segunda parte dedicada al comportamiento administrativo – político de la Fiscalía de la Nación, el Poder Judicial, y en particular el comportamiento de la PNP. Finalmente haremos un intento de analizar el comportamiento de la Contraloría General en esta descomposición organizativa del Estado, desde el 5 de abril de 1992.

Fernando Aníbal Arce Meza