Estimados amigos:
Se adjunta el borrador del capítulo VIII
correspondiente al trabajo que próximamente se les hará llegar. Este
adelanto tiene la intención que los compañeros de IREMAP, los colegas
economistas y los amigos todos se interesen sobre un asunto de singular
importancia, relacionado con la distorsión que, el gobierno de facto de
1992 asumió una negativa decisión.
Esta distorsión que ha restado no
sólo autonomía de la Contraloría General de República, sino que también al
restarle su condición de organismo autónomo de primer orden, el accionar del
control público perdió vigencia.
La situación que por la que pasa la CG y
el SNC desde 1992 a la fecha, permite que las organizaciones públicas solo sean
motivo de supervisión de la legalidad y no teniendo su
carácter supervigilante, perdiendo su condición sancionadora en relación a
las faltas e irregularidades en que incurran los jefes de pliegos y programas
presupuestales, prácticamente la CG y el SNC como dice un diario tan
importante como "El Comercio", ésta está pintada y no puede cumplir
sus verdaderas funciones contraloras.
Esto último se demuestra por abrir las
compuertas entre 1992-2000, en que el gobierno autocrático de Fujimori Fujimori
presidió también los actos de corrupción y se formó desde dentro del Estado una
mafia organizada para delinquir.
Espero recibir los comentarios y
críticas para tomarlos en consideración para las correcciones pertinentes.
Atentamente,
Fernando Arce
Es importante especificar que el Órgano
Superior de Control y su Sistema Nacional de Control en el Perú, por una
decisión del gobierno de facto, a partir de 1992 perturba su accionar,
distorsionando su conceptualización, lo que le restó autonomía, por lo
que llevó a la asignación de funciones de menor jerarquía, bajo la “supervisión
de la legalidad” que, tácitamente le impide cubrir el acto administrativo de
control.
Es decir, el acto administrativo de
control –de evaluación de resultados- se disloca, convirtiéndose en un
acto administrativo de gestión como cualquier otra entidad dirigida a ejecutar
presupuestos y cumplir sus las metas programadas.
La existencia del acto administrativo
presupuestal distingue sus 3 etapas: proyecto, aprobación y la ejecución. Se colige que
las distintas actividades de supervisión pertenecen a la etapa de ejecución
presupuestal.-.
Estas supervisiones son importantes por
sus fines correctivos de orden material y cumplimiento legal que deben asegurar
la efectiva ejecución presupuestal. Las supervisiones no forman
parte del acto administrativo de control que, por trimestres y anualmente
evalúa los resultados alcanzados ante lo programado en el Plan Anual y del
Presupuesto General de la República.
En consonancia a lo arriba mencionado se
observa una nitida diferencia entre los actos administrativos, donde no caben
superposiciones. En cuanto a la supervisión de la legalidad no le corresponde
participar en el acto administrativo de control, porque éste se distingue por
su carácter supervigilante cuya misión está presente en todo el proceso del
accionar contralor.
En síntesis, la supervisión en todas sus
variantes, forma parte de la etapa de la ejecución presupestal; en
consecuencia, la supervisión de la legalidad no es lo mismo que la
supervigilancia, ni puede indebidamente reemplazarla en el accionar
contralor.
La incorrecta redacción del artículo
constitucional en la Carta política de 1993 sobre la presencia de la
supervisión de la legalidad, retirándo la supervigilancia como
característica propia del control público, intencional o no, se puso en
vigencia el anticontrol, abriéndose las compuertas, para hacer efectiva la
modalidad delictiva del arrebato y sus arrebatadores, incluida la impunidad a
favor de quienes desde el mismo poder del Ejecutivo y en complicidad con altos
funcionarios civiles y militares se alzaran los fondos públicos.
Al
contrarrestar la acción control correlativamente se disminuye su capacidad
sancionadora administrativa de control, quebrando de esa forma la misión
jurisdiccional, parte importante del desempeño institucional de la CG y del
SNC, tal como se sostenía en lo dispuesto por la Constitución Política de 1979
y las disposiciones de la Ley Orgánica institucional de 1972 y demás normas que
le permitían operar en uso de estos instrumentos y metodologías. De caer en
faltas e irregularidades los jefes de pliegos y programas de las organizaciones
públicas se les abrían los procesos de determinación de responsabilidades,
terminando con las sanciones administrativas de control.
Al
romperse la secuencia del ciclo de una acción de control, se ha imposibilitado
cumplir su carácter de supervigilancia contralora, produciéndose una
ruptura institucional que, impide tanto alcanzar el objetivo de la evaluación
en el contexto del control de resultados, como la de no poder recoger de las
entidades públicas, la importante data informativa que permita formular las
rendiciones de cuentas.
Al ser
derribado el gobierno autoritario a fines de la década del 90, que nunca rindió cuentas de sus actos,
ni los mafiosos funcionarios -dueños del poder- que gozaron de impunidad,
rehuían de los juicios de cuentas que al no existir, tácitamente se
quedaban sin sanciones.
Los gobiernos
surgidos desde el 2001 por voto universal, se restablecen los derechos
constitucionales; sin embargo, no hubo capacidad de atender el daño producido
en el funcionamiento de la Contraloría General y su SNC, ni la voluntad de
volver a su línea conceptual correspondiente; en consecuencia, no hay
el propósito de reconocer la misión supervigilante propia del control público
que está dirigida a través de su reorganización, avivar el funcionamiento de
todo el SNC.
En esta tarea
de recrear el válido control público hay silencio del Congreso de la República;
de los contralores generales desde el 2001 a la fecha; y son muy pocos
los constitucionalistas, los profesionales del derecho administravo y los
dedicados a la reforma de la estructura organizativa del Estado que, se
han pronunciado en defensa del acto de control público en su carácter
supervigilante y su finalidad principal de la evaluación del control de
resultados.
Empero, no por
ello puede quedar disminuida el accionar contralor, es impostergable
reestructurar la organización del control público considerando los veinticuatro
años de la desatención que, obliga a dicha reforma organizativa y todo lo que
asegure la vuelta a su normalidad institucional. Esta acción de
reforma, al ser asumida por el Estado peruano, significa que el mismo Estado
actúe de acuerdo a las disposiciones legales y su historial de las relevantes
constituciones políticas del siglo XX: la del 33 y del 79, viéndose
obligado en el corto plazo a realizar, igualmente una reforma de la actividad
pública, porque ella en su conjunto ha sufrido descomposición que, agravó más
su ineficiencia de los servicios públicos y otras obligaciones promocionales.
En el texto de
este capítulo VIII se formularán los temas que justifican la nueva
situación de la reforma tanto de la entidad contralora, como de la estructura
organizativa del sector estatal; estas reformas son significativas para el
desarrollo del Estado, en que no sólo en veinticuatro años ha sufrido de las
distorsiones vigentes la Contraloría General y su sistema, sino que en casi
doscientos años lo mismo ha ocurrido con el desempeño del Estado. Lo
que muestra inoperancia, en términos de eficiencia como organización
pública y de ineficaz para brindar servicios públicos esenciales que garanticen
el crecimiento con desarrollo sustentable.
Ante
esta situación se impone institucionalizar las actividades del Estado,
significa la tarea tanto de respetar los cambios culturales (educación e
identidad de nacionalidad), como de promover la vida económica, considerando
como ya se ha mencionado que, la independencia no creó el nuevo Estado, dejando
de cumplir sus fines, prefirió lo exclusivo a favor de los grupos de poder, dimensionó su actuar cometiendo los
mismos errores heredados de la colonia, acentuando el centralismo, no tomó la
decisión, salvo algunos momentos de asumir políticas descentralistas vinculadas
a distribuir poder; lo que conllevó a la vez al abuso del poder (autoritarismo
abierto o asolapado) del gobierno central y del Poder Ejecutivo.
Esto ha
mostrado la persistencia del síndrome de la inoperancia al
no servir a los más, pero si a los menos, pertenecientes a los grupos
oligárquicos y a los grupos privilegiados por el sistema económico y político
imperante; con las consecuencias de que, a pesar de haber sido desbordados, en
especial por la presencia en Lima de los serranos andinos y su calidad
étnico/cultural, con los cuales se formaría la nación peruana; de ser excluidos
y discriminados este importante grupo de peruanos se estarían impediendo no
sólo la participación en la vida nacional, sino en la distribución de sus
riquezas generadas en los casi dos siglos de la era republicana.
LAS RENDICIONES
DE CUENTAS OBLIGA A LA REESTRUCTURACIÓN DE LA CONTRALORIA GENERAL Y
DE SU SISTEMA NACIONAL DE CONTROL
Las organizaciones
públicas mediante sus directivos y miembros les toca laborar juntos
en cuanto a sus procedimientos y fines, porque ambos buscan los mismos
objetivos; es decir, los directivos y funcionarios que forman parte de la organización no
pueden contradecir tanto los procesos, como los objetivos de su misión institucional que
tiene que ser para todas la organizaciones de actividad pública.
La
institucionalidad democrática marca el comportamiento del ente público, el que
hace posible su funcionamiento y sus programas propios, distinguiéndose de
las organizaciones que no practican dicha institucionalidad porque están fuera
o no respetan el régimen de la democracia.
Cualquier ente
público está organizado para brindar servicios a toda la colectividad, ello se
fortalece cuando sólo hay correlación entre su institucionalidad conseguida y
el régimen de la democracia; el conjunto de los entes llegan a conformar la
estructura organizativa del Estado, él mismo que es representado por los
gobiernos. Ello conduce a que éstos estén en condiciones de realizar las
acciones cuyo destino será el cumplimiento en el marco de los objetivos que
tienen asignados las organizaciones públicas.
Los Gobiernos tienen
que mantener una misma conducta en cuanto a su institucionalidad
democrática, para que la sociedad y los ciudadanos, sin excepción vivan
bajo el Estado de la ley, ello acarrea que el respeto de
las personas y la igualdad de derechos son para todos, no hay
excepciones que signifiquen el privilegio de ser ciudadano, al igual
cuando se trata de un grupo o de una determinada colectividad.
En un país
democrático, los gobiernos se deben al Estado de Derecho,
igualmente sus autoridades legítimas que nacen más de las veces
de un proceso eleccionario universal en que participa la ciudadanía, este acto
avala la legalidad y alcance la legitimidad no sólo como garantía para el libre
ejercicio de sus actividades y proyectos, sino que dichas autoridades van
adquiriendo la legitimidad a fin de ejercer sus funciones en
concordancia al desarrollo de la constitucionalidad, a la cual
obedecen los dispositivos y lo que la ciudadanía demanden. Es decir, la
autoridad y sus competencias se desempeña respetando el binomio ley/ciudadanos,
bajo esta identidad no cabe la interferencia que, impide los intentos de
presión procedentes no sólo de los grupos de poder, sino de los
intereses fácticos que muchas veces les prestan prioridad a sus intereses que
a la institucionalidad democrática. Estas presiones que tratan de
intervenir poco les interesa el respeto tanto a la ley como a los derechos de
la ciudadanía.
Ello acarrea la
responsabilidad compartida en cuanto a lo que representan tanto los deberes,
como los derechos. Incumplir un deber y negar derechos a los
ciudadanos no son permisibles en un Estado democrático, como tampoco cabe el
ocultamiento de actos de gobierno por las autoridades, todos los ciudadanos
tienen que estar enterados de los actos de los gobiernos, nadie puede
considerarse fuera del cumplimiento de las leyes, salvo excepciones que la
misma ley considere. El cumplimiento de los derechos a la información en
una sociedad representa los requisitos para el accionar del gobierno
(régimen) democrático.
La autoridad
no puede ocultar un acto de gobierno, más sí está en juego el patrimonio
nacional, la conducta de los ciudadanos que forman la sociedad civil y los
partidos tienen que ser lo suficientemente firmes para no aceptar estos
comportamientos, y con la ley se ejerce el apremio contra las autoridades que
asolapadamente actúan como autoritarios y enemigos de la honestidad. El futuro
de dichas autoridades y quienes lo acompañaron en esta aventura serán
sancionados, perdiendo legitimidad, y son motivo de repulsas de la ciudadanía.
Esta
introducción considera muy importante el análisis que a través de lo que editioraliza
el decano de la prensa nacional, el diario “El Comercio” del día 19 de Mayo del
2015, con referencia al editorial que: “Robando Juntos. El
Estado carece de mecanismos efectivos sobre su creciente presupuesto”.
Sin embargo
antes del comentario el diario “El Comercio” y de su análisis que
ahonda de cómo se desempeña el Gobierno Central, así como los
gobiernos descentralizados que teniendo más ingresos, se han lanzado
en forma desorganizada a intentar realizar especialmente obras públicas sin
calidad, de malgastar y en otros casos como dice el dicho “en el arca abierta
el justo peca”. También los autores del irregular manejo de los fondos
públicos, se ha instalado la impunidad, los jefes, directivos y
funcionarios han cometido la apropiación indebida de los ingresos, no sólo
individualmente, sino que han llegado a formar pequeñas mafias imitando
el estilo de la “mafia mayor” organizada del decenio del 90 por Alberto
Fujimori (Presidente) y Vladimiro Montesinos (Asesor y Jefe informal del SIN) y
de sus aliados los altos jefes militares del comando conjunto, en
complicidad o silencio de los ministros de economía.
Los rezagos
del 90 tomaron fuerza, siendo que ahora los funcionarios de segunda y tercera categoría aprovechan,
para cometer actos irregulares, porque las instituciones de vigilar y
controlar son débiles o no tienen personal suficiente y eficiente, amén de la poca
formación conque cuentan jueces, fiscales y contralores o simplemente que sus
respectivas instituciones han carecido de altas calificaciones para dirigir tan
delicados trabajos o como en el caso de la Contraloría General, fueron
debilitadas en sus funciones y en su grado de autonomía que gozó
antes de 1992. Considerando que el autoritarismo mafioso de los
años 90, impartió disposiciones deliberadamente
Esta situación
de restar funciones al organo contralor se actualizó el viejo cuentazo que
se tejió de que la Contraloría General como “recontralora”
Ello
representó una situación que tiene una primera explicación al no diferenciar en
el marco de la racionalidad administrativa que del acto público de control
público se pasó al acto público de una organización ejecutora. Lo cual mostraba
incoherencia en relación a los definidos períodos administrativos: a)
formulación por el poder ejecutivo del proyecto de Plan/Presupuesto anual;
b) discusión y aprobación por el parlamento del proyecto del presupuesto
general de la república; c) ejecución del presupuesto general de la república;
y d) la evaluación y control de la ejecución del presupuesto general de
la república.
Como ya se ha manifestado
en el párrafo anterior la diferenciación indebida fue aprovechada con una muy
probable premeditación por parte del gobierno del autoritarismo que, desde
1992 hasta el presente se incrementarán los actos de arrebato y
gozando de impunidad. Las organizaciones públicas se vuelvan mafiosas.
En los tres últimos gobiernos: Ejecutivo y Congreso de la República han
mantenido el armazón del edificio, sin cimientos y sin acabados valederos,
pues, en estos últimos quince años no han dado disposiciones que, revertieran acciones
de gobierno en general y principalmente de la organización contralora que
ostentaba, a pesar de las deficiencias en su gestión expresada en su
comportamiento institucional posterior a 1987 sin valorar que desde 1972 se
tuvo igualmente la calidad de sobrevigilancia. Esto significó con resonancia
internacional en que hubo un superior accionar de las gestiones contraloras.
¿Qué pasó entre 1987 al 2016 en que se derogaron los dispositivos, en especial
durante el gobierno de la mafia de la década del 90, “los obstáculos e
intervenciones abusivas del paquidermo”, con que se denominaba a la CG?.
Es importante que al
tratar el tema que los gobiernos del Perú no sólo carecen de
mecanismos efectivos para cumplir con la institución del presupuesto, sino que
es la confirmación de la tesis sostenida que esos gobiernos que
representan al Estado no llega a todos los peruanos; es decir, que
nuestro Estado muestra debilidad y corrupción generalizada, porque
no está en condiciones de asumir sus responsabilidades que garanticen los
servicios que le corresponden a toda la ciudadanía.
En síntesis, a
la incapacidad que ha mostrado el Estado durante décadas de no poder cumplir
con brindar los servicios públicos a la ciudadanía, como ya se ha mencionado en
el presente trabajo, cabe reiterar que en estos no distantes últimos diez
años (2003/2013) los gobiernos han recibido mayores ingresos, consecuencia de
los altos precios de las materias primas exportadas; que han hecho posible mayores
ingresos públicos, pero que no han sido debidamente aplicados por
carecer de una programación adecuada o se ha ejecutado sin cubrir el ciclo que
el proceso de programación demandada, produciéndose una mala aplicación de los
ingresos públicos, cuya mayor distorsión es haber procedido a gastar
en actividades no programadas, o se ha gastado sin orden ni concierto.
En otros casos
el recurso público no se ha gastado. Porque no se ha tenido la
programación que cubría todo el proceso para gasta e invertir teniendo
que depositar en el Banco de la Nación lo que no se ha podido
gastar. Aquí no ha habido la competencia de la autoridad y su personal
técnico para programar y ejecutar. No podemos dejar de señalar que
estos depósitos postergan o impiden efectuar gastos, sabiendo que
existen deudas de carácter interno, como la de pagar la
postergada rehabilitación de
El no uso
de los ingresos responde no sólo a no contar con personal
técnico/profesional e igualmente se carece de la capacitación respectiva, en
lo que se relaciona no sólo con el tema de la programación de los gastos y
acciones de las organizaciones públicas, sino que esto último
obedece a que el gobierno central no se interesó que el Instituto Nacional de
Planificación (INP) clausurado en los primeros años de la década del 90 y
después no ha puesto a funcionar al Centro Estratégico de Planeamiento (CEPLAN)
creado en la primera década del 2000.
Se ha
preferido que sea el Ministerio de Economía y Finanzas quien asuma esta
responsabilidad de programar y ejecutar presupuestos en gastos e inversiones,
MEF ha actuado marcadamente desde 1990 en responsabilizarse del diseño y
dirección en relación al gasto público; el comportamiento del MEF ha
establecido su propia política, la cual está coordinada con las propuestas
procedentes de los organismos financieros internacionales, postergando muchas
veces lo señalado por la Presidencia del Consejo de Ministros y los programas
de gasto propuestos por los ministerios y los nuevos gobiernos regionales que
resultan postergados por atender el obligado pago de la deuda externa.
Estas serían
las razones por la se quedan muchos programas paralizados, no sólo son las
acciones y obras en especial de los gobiernos descentralizados, sino de otras
organizaciones públicas, incluidas las del propio gobierno central como ya se
ha mencionado. El MEF en consecuencia atiende los gastos que son de
obligaciones imprescindibles en remuneraciones y las que sean las acciones
consideradas de trascendencia. El MEF siendo responsable de la caja única
decide las políticas del gasto respondiendo una serie de puntos que son consideradas
para su calendario anual y los desembolsos periódicos que, se trasluce
respondiendo no sólo a su capacidad para gastar, sino tiene un cronograma
propio que atiende a lo que considera que cabe invertir y gastar.
El MEF casi
siempre no entiende que determinados pedidos están presupuestados y han
cumplido con los requisitos para su ejecución, poniendo entre las
justificaciones de su realización de que no se cuenta con el personal conveniente,
para ejecutar los presupuestos programados. Intenta priorizar el tipo
de acciones que se presentan en las organizaciones que ejecutan
programas en actividades y obras calificadas en beneficio de la población; sin
embargo, quedan una significativo número de proyectos sin iniciar o continuar
de ser ejecutados, acarreando que autoridades locales y poblaciones sufran desazón
y repetidas frustraciones, las que se estarían contra el descentralismo
presupuestal, frente a un Estado extraño que, no les pertenece por considerar
que no es suyo.
Cabe resaltar
que el Ministerio de Economía y Finanzas en estos últimos 25 años ha tenido el
manejo financiero de la economía estatal, asimismo, ha legislado en su favor
para ejercer el pleno dominio. Pareciera que la reflexión llega con esta nueva
administración en que el Presidente de la República y el Presidente del CM son
las autoridades mayores al MEF, contrariando al ese MEF que creyó ser la única
autoridad que dirigía la economía del sector publico nacional.
“El Comercio”
del día 19 de Mayo del 2015 comenta de los desfalcos y del uso
indebido de los ingresos públicos en los programas sociales, como el caso de
“Juntos”; y parte de que “el crecimiento del Estado en los
últimos años -aspectos que van desde la creación y profundización de
programas sociales hasta mayor burocracia ha sido vertiginoso, pero
no ha servido para fortalecer los controles institucionales.
Completando el
contenido del anterior párrafo, el mencionado diario dice que esto ocurre no
sólo con los gastos del Gobierno Central, sino “gracias a las
transferencias provenientes del canon, varios gobiernos regionales y
municipales han visto a su presupuesto multiplicarse varias veces”.
No se debe
olvidar que este aumento de los gastos, son consecuencia de la política que
responde a los altos precios de los recursos naturales o de las materias primas
de exportación, que se explicita en el alza de regalías e impuestos, durante el
tiempo en que se elevan el volumen de las exportaciones o también
se elevan los precios de los productos.
Tanto es
así que, “en algunos lugares, ello ha servido para mejorar la provisión de
servicios que ofrece el Estado, pero en muchos otros los altos ingresos
públicos – que no cuentan con los mecanismos adecuados – han sido un
incentivo para la corrupción. Empero, como se ha mencionado en
estas páginas, las regiones que han experimentado incrementos
significativos en su presupuesto público, al tener instituciones donde
los ejecutores estén capacitados en saber lo que se gasta, ellos hace posible
no ser presa fácil de mafias organizadas que confunden los recursos
públicos como un botín, pero habiendo personal seleccionado en capacidad,
un historial de no haber sido de mal andar y saber recurrir a la accesoria de
los órganos de control”.
El diario “El
Comercio” afirma dando la razón siguiente: “la experiencia demuestra
que resulta difícil atajar los actos de corrupción cada vez más grande, pero
llanamente imposible cuando las instituciones responsables de la fiscalización
y el control son débiles, sino también que algunos representantes de las mismas
instituciones responsables de la tarea se vean envueltos en las organizaciones
delictivas. Ahí está, por ejemplo, la destitución del ex fiscal de la
Nación Carlos Ramos Heredia”. Destitución que no ha merecido la
sanción política del Congreso y el proceso de acusación que le corresponde
penar al Poder Judicial, en este caso al alto funcionario de la Fiscalía de la
Nación.
Es decir, las
entidades dedicadas a la fiscalización ante la inmensa cantidad de
organizaciones del Estado, no cuentan con el personal, las disposiciones y
directivos que careciendo de ejercer liderazgo no llevan acabo los
procesos adecuados en las gestiones que muchas veces son conducidas, sin seguir
con cada uno de los momentos que le corresponde a la planificación, la
programación, la ejecución y el control, sin que este proceso represente
obstáculos.
Asimismo,
derribada la dictadura de los años 90, el primer Contralor General, Enrique Víctor
Caso Lay designado por el Congreso de la República en pleno
autoritarismo, se comportó fuera de los principios del control y de la
ética. Este funcionario incumplió sus deberes y fue finalmente sentenciado por
el Poder Judicial; este hecho es un antecedente que durante el gobierno de
Transición Constitucional probó y enseñó como no debe
actuar, de esa manera las autoridades responsables del control público,
debiendo los organismos de justicia y el Congreso de la República ser más
severas en poner sentencias máximas.
Tristemente,
por décadas el Congreso de la República se ha despreocupado de su
responsabilidad, por ejemplo, de calificar la Cuenta General, el documento
principal de las informaciones que expresan los actos anuales, como son las
rendiciones de cuentas de los Ministerios, otros entes del Gobierno
Central y de los Gobiernos Descentralizados; la máxima función fiscalizadora
del parlamento ha sido igualmente precaria en conformar una comisión reducida
para examinar el control de resultados y a nivel de los plenos sólo ha
utilizado horas para aprobar o desaprobar la Cuenta General de la
República. Como para hacer sentir que no se gasta en otros casos,
olvidándose que los gobiernos descentralizados que no hubieran contado con los
cannones mineros, pesqueros, etc,
Es de relievar
la posición que -nunca se ha tomado-, recién el Presidente del CM el economista
Fernando Zavala Lombardi ha manifestado que a los cien días de asumir el poder,
“es importante que se rindan cuentas”. Este anuncio prometedor de tan alto
funcionario del nuevo gobierno (2016/2021) expresa la voluntad y la
trascendencia de que por fin se arribe a una política de rendiciones de cuentas.
Esta situación
de las rendiciones de cuentas anuales, se aprecia que no todas las entidades
del Estado cumplen debidamente con el proceso técnico/
El
diario “El Comercio” augura mantener la “expansión de los programas
sociales en que no basta simplemente con asignar más recursos. Otorgar gruesas
partidas presupuéstales a instituciones que no cuentan con los controles
necesarios para evitar el desfalco, no sólo es un gran acto de
irresponsabilidad con el dinero de los contribuyentes, sino también un agravio
contra el sector de la población más pobre que cuenta con esos recursos”.
El editorial
de “El Comercio”, diario decano y entendido bajo experiencias en
cuestiones tan importantes como el presupuesto y el control público, conocedor del
comportamiento de las instituciones responsables de la fiscalización a cargo de
fiscales, jueces y funcionarios de control, ha mostrado en este caso su
probado conocimiento de la gestión de las cuentas públicas.
Este
comentario, ha permitido para efectos de la exposición del presente trabajo preparar una
introducción de este capítulo relacionado con la recomposición tanto de la
Contraloría General y el Sistema Nacional de Control, como de la
estructura organizativa del Estado en el Perú, en tan importante tema
de la gestión de las llamadas rendiciones de cuentas y de las operaciones del
control de resultados que, reclama exactitud y veracidad. Pues, de
las rendiciones de cuentas y el control de resultados recién el Estado podrá
informar a la ciudadanía lo realizado, los gastos y de los ingresos captados y
recaudados, para la ejecución de los programas asistenciales y de inversión,
con sus mecanismos administrativos en cuanto a los momentos en que
intervienen en el proceso de ejecución de sus presupuestos anuales.
La reestructuración de la Contraloría
General y el Sistema Nacional de Control que inevitablemente le
corresponde realizar las acciones de control en concordancia a la doctrina que
se sustenta bajo la conceptualización de la supervigilancia ejercida en las
acciones en las entidades públicas, en cuanto a las cuentas y metas alcanzados,
las cuales son sometidas al proceso de evaluación tanto en las actividades como
en las inversiones que, concluyen con el control de resultados que son
calificados bajo dos parámetros: la eficiencia de la gestión y la eficacia de
los logros, bajo índices matemáticos aplicados a estos dos parámetros.
De acuerdo a
los niveles de calificación de los mencionados parámetros, viene las
observaciones que hace necesaria los correctivos que las entidades tienen que
atender; y de ser el caso vendrán los juicios de cuentas que terminan con
sanciones y sentencias a que hubiere lugar, tanto en los tribunales de orden
administrativo de la Contraloría General, como de los que merecen ser
denunciados ante el Ministerio Público y a los tribunales del Poder Judicial.
La doctrina de
control, igualmente da el sustento al
accionar y a
la gestión contralora cuya alta responsabilidad se enmarca en la
supervigilancia, ello conduce a que la CG y su SNC, se le confiera rango
constitucional, adquiriendo su nivel de jurisdiccional, para examinar y evaluar
las acciones de las entidades del Estado.
Consecuentemente,
esta distinción, en relación al resto de las entidades públicas, es distinta
porque adquiere su carácter de ser un organismo autónomo en el sentido de su
independencia en el ejercicio de sus funciones; independiente de los tres
Poderes Públicos: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, por no estar sometida a
las líneas de sus mandatos, ni forma parte de sus estructuras organizativas, y
los tres poderes intervienen en cuestiones del control de gestión
técnico/administrativa. Estos requisitos de autonomía tienen que ser tanto
administrativa, como económica.
En síntesis, la
Contraloría General de la República (CGR) es un órgano superior
de control, fiscalizador en la gestión de la administración del Estado,
contemplado en la Constitución Política, que goza de autonomía frente al
Poder Ejecutivo y demás órganos públicos. Potestad que le permite conformar el
Sistema Nacional de Control, destinado tanto para el cumplimiento de sus
funciones y la normativa de su accionar, reforzando la unicidad de la
administración pública.
Sin embargo,
esta recomposición habrá de tener un plazo mayor, imposible de ser inmediato
para asegurar la estructura organizativa que, permita establecer la repartición
destina a la rendición de cuentas.
Han pasado veinticuatro
años en que fue prácticamente anulado -en su razón de ser institucional- el
control público a nivel del Estado Peruano. El autoritarismo fujimorista
prendido del poder, para poner fuera al control público, esa actitud se puso al
margen de la ley, esta conducta delictiva, todavía no tiene una condena
completa que quede en la memoria de los peruanos del “nunca más”.
Dicha condena
no sólo es por la irregular forma de observar el uso de los fondos públicos,
sino porque se le impide abrir los procesos determinación de responsabilidades
en relación a los actos delictivos en que cayeron los gobiernos fujimoristas ni
apreciar debidamente cómo se formó desde el poder una organización para
delinquir y que durante diez años hubo gobiernos mafiosos en el Perú.
Una de las importantes razones para que
se produciera este comportamiento delictivo que nace del mismo Estado, es
cuando se elimina los pasos que siguen, tal como se aprecian en el Cuadro
del “Ciclo del Plan/Presupuesto y Financiero y de Control Público” presentado
(como anexo explicativo) en este estudio en que se aprecia la existencia del
acto administrativo presupuestal en sus partes periodificadas: proyecto,
aprobación y ejecución donde se incluye la supervisión de la ejecución (por su
importancia en sus fines correctivos material y cumplimiento legal y de los
dispositivos, para la efectiva ejecución); y el acto administrativo de control
que por trimestres y anualmente evalúa los resultados alcanzados frente a lo
programado del Plan Anual y del Presupuesto General de la República.
Considerando lo que el ciclo arriba
mencionado es que se presenta una nítida diferencia entre los actos
administrativos, sus aportes no pueden superponerse como lo que ocurre hoy. La
supervisión de la legalidad tratar de alcanzar lo que no le corresponde, no
puede participar en el acto administrativo de control, porque éste se distingue
por su carácter supervigilante correspondiente al sistema nacional de control y
no puede una parte del acto presupuestal, como es la supervisión formar y
pertenecer, e indebidamente reemplazar tomar en falso el carácter de
supervigilancia de todo el accionar contralor. La supervisión en este caso de
la legalidad forma parte de la ejecución presupuestal que corresponde al
sistema nacional de presupuesto.
La incorrecta redacción del artículo
constitucional de la Carta de 1993 sobre la presencia de la supervisión de la
legalidad, retirándose la supervigilancia como característica propia del
control público, intencional o no, se puso en vigencia el anticontrol,
abriéndose las compuertas donde primó la modalidad delictiva del arrebato y sus
arrebatadores, incluida la impunidad a favor de quienes asaltaran desde el
mismo poder del Ejecutivo y en complicidad de los altos funcionarios civiles y
militares los fondos públicos.
Al
contrarrestar la acción control correlativamente se disminuye su capacidad
sancionadora administrativa de control, quebrando de esa forma la misión
jurisdiccional en una parte importante de su desempeño institucional, la que
se sostenía a lo dispuesto por la Constitución Política de 1979 y a
las disposiciones de su Ley Orgánica institucional de 1972 y demás
disposiciones que le permiten en operar en uso de sus instrumentos y
metodologías, y de caer en faltas e irregularidades los jefes de pliegos
y programas de las organizaciones públicas se les abre los procesos de
determinación de responsabilidades, terminando con las sanciones
administrativas de control respectivas de ser el caso.
Una situación
sin precedentes que sufriría la ciudadanía, la sociedad civil (empresarial y
sindical) y la organización estatal fue la más alta corrupción nunca vista en
casi doscientos años desde la declaración de la independencia. La magnitud de
estos hechos a pocos años de ocuparse, a través de los medios de información,
el Congreso y el sistema judicial que, culminó apresando a cientos de
inculpados por la corrupción gracias a los juzgados de anticorrupción.
Los gobiernos
elegidos por votación popular fueron retirando los juzgados mencionados y se
olvidaron de los atentados que sustrajeron los fondos públicos, dañando la
esfera financiera y moral del Estado; tanto es así que se abre campañas
destinadas a liberar al reo en cárcel, exagerando su estado de salud del jefe
de la asociación mafiosa Alberto Fujimori Fujimori, se intenta por parte del
conservadurismo y del neo liberalismo de intentar pasar al satrapa de
victimario a víctima.
Estas campañas
abiertas o asolapadas de la tiranía de los años 90 se le quiere poner un velo y
un silencio, con algo más que la ciudadanía cae por esa indeseable y perversa
de la variable del clientelaje de que, “te doy y tú lo devuelves con tu voto”
porque valen los programas mañosamente distribuidos que habrían beneficiado a
poblaciones que después y llegado la oportunidad irradiarían campañas del
llamado gobierno autoritario (mató menos). Así no hay sorpresas cuando la hija
del sátrapa recibe en dos campañas electorales un número apreciable de votos.
Lo dicho está
amarrado con el tipo de Estado y organizaciones maltratadas y muy disminuidas,
donde ha repercutido la incomprensión de lo que representa reconstruir, por
ejemplo la Contraloría General y de la restitución de su institucionalidad. No
se ha tomado en cuenta de que una vez producida la caída de la sapatria
corrupta, debió iniciarse el proceso de recomposición institucional.
Ello obliga a
efectuar un juicio de la institucionalidad, que en este
capítulo al final se expone un preocupado examen de quienes son responsables de
no reponer al Órgano Superior de Control, han cometido una complicidad tanto de
los altos mandatarios del Ejecutivo, como de los miembros del Congreso de la
República y de los Contralores Generales desde el 1993, incluidos de los del
2001 a la fecha.
Queda por ver
cual habrá de ser el comportamiento que asumirá el nuevo Contralor General el
CPC Edgar Alarcón Tejeda, designado para el ejercicio 2016/2023. Ello surge
considerando que, al comienzo de su período administrativo su presencia ante la
opinión pública ha despertado un ambiente polémico al salir, para dar cuenta
sobre la realización de las inversiones y gastos sorprendentes en obras en
proceso y de compras ejecutadas por el gobierno que ha terminado su gestión en
julio del presente 2016.
Su presencia
última ante la opinión ciudadana despierta interrogantes por que nunca ninguno
de sus pares desde hace décadas tomó la iniciativa de señalar las faltas e
irregularidades lo que, ha motivado respuesta de exministros y funcionarios
técnicos de las instituciones públicas denunciadas; asimismo, se han sumado a
las críticas nada generosas sobre la conducta del actual contralor, algunos
medios de comunicación pertenecen al pensamiento conservador, hoy teñidos por
la línea neoliberal; anotando su preferencia por la política que se sigue, y la
vez resulta impertinente al señalar la intervención de la CG en temas de
programación y ejecución de obras que no conoce frente a la calificación, por
ejemplo, de los especialistas de proinversión.
A pesar de
estas discutidas apreciaciones, sin embargo, las interrogantes tendrían
respuestas a que si la CG se encamina por cambios a favor de una refinada
concepción del control público, tomando en cuenta de las viscitudes por las que
ha pasado, donde se ha evidenciado el disminuido comportamiento de la
institución contralora en más de veinticinco años. Interrogantes que en el
corto tiempo podemos conocer de parte del mandamás de la Contraloría General.
No se pone en
duda que, para quienes comprenden de control público, las palabras del actual
Contralor General han despertado optimismo alrededor lo que acompaña el actuar
de todo el SNC y de su órgano central en dirección a su reestructuración y a
seguir el camino destinado a recuperar la misión de la accionar contralor en el
marco de una veraz autonomía institucional.
Esto último
será el eje sobre el cual girara la recomposición tanto en su estructura
organizativa, como en sus funciones inseparables de su comportamiento
supervigilante que se asume en la intervención de las entidades públicas,
considerando de cómo de la rendición de cuentas sean examinadas y auditadas en
cuanto a los resultados alcanzadas que determinen la calificación tanto de
actividades y proyectos ejecutados, como de los responsables de las gestiones
de pliegos y programas presupuéstales.
Esta
recomposición se hace impostergable porque ella ahora cuenta con la comprensión
del alto funcionario del nuevo gobierno el Presidente del CM, al enunciar que “es
importante que rindan cuentas” las entidades públicas, en virtud a
lo encontrado por el presente gobierno de las irregularidades del anterior
régimen en excesos y olvidos de los compromisos, tanto los no cumplidos, como
de los que se realizan con tal atraso que, resultan incomprensible, para una
ejecución de programas y proyectos de inversión en los tiempos pactados
inicialmente.
Finalmente, en
esta introducción sumamos que en esta recomposición organizativa de la CG,
aparezca una repartición que como la Procuraduría del Estado, para que adquiera
su independencia considerando que por muchos años estuvo sometida a la
dirección del Ministerio de Justicia. Este trabajo no puede dejar de
reflexionar, para tomar en cuenta que existen afinidades entre la Contraloría y
la Procuraduría, pues ambas tienen como prioridad defender los intereses del
Estado en sus variadas formas patrimoniales. En consecuencia la nueva ubicación
de la Procuraduría estatal sería mayormente factible que forme parte de la
Contraloría General.
1.-
El control público desarrolla su
doctrina y desempeño, partiendo de dos ejes complementarios: la fiscalización
de los actos que gestionan las entidades estatales, y, la evaluación del
control de resultados. El desarrollo tanto fiscalizador, como evaluador se
enmarcan en el carácter supervigilante que, a la vez determinará las funciones
respectivas de legalidad, dictámenes, jurisdicción, exámenes y de auditorias
multiprofesionales.
La Función Jurídica que consiste en ejercer la
legalidad en los actos de control dentro de la organización administrativa del
Estado, basado en la supervigilancia en cuanto le permite absolver los aspectos
legales.
Tratándose del
control público su función jurídica se realiza para cuidar el cumplimiento de
los dispositivos, del debido proceso, durante el accionar del control que, a
través de las auditorias, de los exámenes especiales y de las rendiciones de
cuentas, presentan información, a través de dictámenes y pronunciamientos obligatorios,
que se dirigen no sólo para la mejora de la administración del Estado, sino en
la conformación de la llamada jurisprudencia administrativa de control que
tiene el mismo valor en el control preventivo, simultáneo y posterior.
La Función Dictaminadora es una de las funciones
trascendentales que, la constitución reconoce a la Contraloría General,
como es la facultad de interpretar las normas jurídicas que inciden en el
ámbito administrativo del control, labor que se materializa en la emisión de
informes de control que son obligatorios como producto de su acción
fiscalizadora en el campo técnico/administrativo.
Esta función
de dictaminar mediante sus informes de control, responde a la doctrina de
control que le da la atribución de poner en conocimiento de las entidades
estatales y al personal controlado, la calificación que merecen por la
administración de las gestiones realizadas.
La evacuación
de los informes mencionados son obligatorios no sólo para ser emitidos, sino
para que los controlados aprecien su contenido, los mismos que señalan las
decisiones que toma el Órgano Superior de Control y su Sistema Nacional, que
incluye a los OICs, las cuales serán aplicables a los entes públicos,
observando que sean en cada caso: concretos, coherentes, integrales y
orientadores.
Asimismo, el
carácter dictaminador es un precedente administrativo, donde los documentos
expresen una interpretación uniforme ligada a un carácter ético y previsible,
para que los controlados no lleguen a caer en faltas e irregularidades tanto
administrativas, como de incidencias penales; es decir, los informes como
dictámenes no sólo se califiquen en la perspectiva y visión del control de
resultados; sino que cubran las expectativas que tienen los ciudadanos de que
la misión contralora esté acompañada de la toma decisiones la que, se conjugan
con la voluntad del servicio público puestos tanto al conocimiento de la
ciudadanía en general, como a las entidades especializadas de la sociedad
civil.
Función Jurisdiccional por disposición
de la Constitución Política, la Contraloría General de la República tiene
la labor de supervigilancia de las cuentas públicas bajo gestión de las
entidades públicas y de los funcionarios que tienen a su cargo fondos y bienes
públicos en la integridad del patrimonio estatal. La supervigilancia vela por
la legalidad conque se administra los ingresos, y gastos y también por la
perennidad del patrimonio estatal.
Este función
jurisdiccional tiene por objeto el seguimiento relacionada con la
responsabilidad civil de los funcionarios o ex funcionarios que hayan causado
daño al patrimonio público, para tal efecto procederán de acuerdo a las
disposiciones legales y en el marco de su regulación institucional llevada por
los organismos de control que en el orden jurisdiccional asumen sus tribunales
de sanción administrativa respetando las dos instancias.
Función Examinadora y Auditorias, a la Contraloría General le
corresponde efectuar los exámenes especiales y auditorias, dirigidos con
el objeto de velar por el cumplimiento de las disposiciones técnicas,
incluidas las legales en resguardo del patrimonio público y respeto del
principio de probidad administrativa.
A través de las auditoras
multiprofesionales y los exámenes especiales se evalúan las acciones de las
entidades estatales; se fiscaliza la aplicación de las disposiciones relativas
a la administración financiera y de la deuda pública, en lo que se refiere a la
ejecución de los estados financieros; se comprueba la veracidad de la
documentación sustentatoria; verifica el cumplimiento de las disposiciones
aplicables a los funcionarios; y, se formulan las proposiciones que sean
adecuadas, para la corrección en lo relacionado al incumplimiento de los planes
y programas de las correspondientes gestiones institucionales.
El examen de
cuentas y las auditorias, constitucionalmente le corresponde realizar de forma
obligatoria y privativa por la Contraloría General. Asimismo, puede
realizar visitas inopinadas y sorpresivas en las entidades públicas,
atendiendo, principalmente a las denuncias que se le formulen, efectuando las
indagaciones del caso y emitir informes que se dirigen a las autoridades.
Las
instituciones de control deben contar con una data clasificada, que parte de la
información preparada por las instituciones públicas, principalmente,
Contabilidad Pública y CEPLAN, que se ligan a la Contraloría General, para
los efectos de las rendiciones de cuentas, destinadas a evaluar la formulación
de los Informes del Control de Resultados, caso de la Cuenta General y
otros que periódicamente se disponen, para su presentación al Congreso de la
República y a la ciudadanía en general.
las funciones,
atribuciones y decisiones que se han elaborado como propuestas que le
corresponderá a la Contraloría General y el SNC son producto de las reformas
constitucionales, de una nueva Ley Orgánica por formularse y de las nuevas
disposiciones por aprobar, tanto por el Congreso de la República, como de
parte del mismo Órgano Superior de Control, que son las bases que sustentan y
las que serán significativas para la reestructuración no sólo de la CGR,
sino del SNC, incluidas la OICs descentralizadas, que la propia
Contraloría General debe efectuar, para el nuevo accionar contralor en el
Estado Peruano. Ello hará necesario las reformas de determinados artículos
constitucionales.
Una vez más se debe relevar que, los avances de control público
aprobados por la Ley 19039 de 1972 y ratificados en el articulado
correspondiente en la Constitución Política de 1979 fueron puestos en práctica
hasta 1987. A partir de esta última fecha la Contraloría General y el SNC
sufrieron incumplimientos sea por la injerencia política del poder ejecutivo y
de la mayoría parlamentaria (cedula parlamentaria aprista) del período que
restaba al gobierno de 1985/1990; sino que desde 1992 el Organo Superior de
Control sufrió otro tipo de desmanes que atentaron contra su propia integridad
de la institución autónoma y supervigilante del control público. Se le hirió de
muerte en su accionar pasando a ser supervisora de la legalidad propia de los
organismos de ejecución presupuestal, incompatible en su carácter
supervigilante.
Ello
representó una situación que tiene una primera explicación al no diferenciar en
el marco de la racionalidad administrativa que del acto público de control
público se pasó al acto público de la organización presupuestal. Lo cual
mostraba incoherencia en relación a los definidos períodos: a) formulación por
el poder ejecutivo del proyecto de Plan/Presupuesto anual; b) discusión y
aprobación por el parlamento del proyecto del plan de presupuesto general de la
república; c) ejecución del presupuesto general de la república; y d) la
evaluación y control de la ejecución del presupuesto general de la república,
como se muestra el Cuadro del “Ciclo del Plan/Presupuesto y
Financiero y de Control Público.
En síntesis,
se incluye la supervisión de la ejecución con fines correctivos material y
cumplimiento legal y de los dispositivos, frente al único acto administrativo
de control que por trimestres y anualmente hace la evaluación por resultados.
Esta
diferenciación de los actos administrativos no pueden superponerse como lo que
ocurre hoy con la “supervisión de la legalidad” al tratar de alcanzar lo que no
le corresponde y, ni puede cubrir el acto administrativo de control, porque
éste tiene su carácter (inherente) de la supervigilancia que
corresponde al sistema nacional de control y no es una parte como la
supervisión en este caso de la legalidad al pertenecer al ciclo del acto
administrativo de la ejecución en el sistema nacional de presupuesto.
Dicha
diferencia no sólo se presenta en el aspecto teórico entre el acto
administrativo de control y el acto administración de ejecución que, pertenece
al sistema nacional de presupuesto, sino en el aspecto práctico entre el
carácter de la supervigilancia del control y la supervisión en general,
incluida el de la legalidad, como perteneciente al proceso de ejecución
presupuestal.
Esta
observaciones y esclarecimientos teóricos y prácticos, son expuestos con el fin
de tomarse en cuenta para la reestructurar la CG y el SNC. Dejando de lado los
aspectos que se han sido motivo de la distorsión que, cambio sus funciones y
requisitos que desde su fundación de la institución contralora hasta la dación
de la Constitución Política de 1993 que acabo con su carácter supervigilante
por dar paso a la supervisión de la legalidad, consecuencia de tan grave
desconocimiento de los constituyentes con temas de la administración y gestión
del Estado.
3.-
De las
Políticas de Control a la
Reestructuración
Organizativa de la Acción Contralora
A muchos
especialistas, no sólo del control público, sino a los que vienen laborando en
las propuestas de las reformas en la estructura organizativa del Estado, está
la situación que el Organismo Superior de Control deberá de gozar de autonomía,
en virtud de que no esté formando parte de ningún organigrama de los Poderes
Públicos, ni pueda ser visto como una entidad más de las reparticipaciones
pertenecientes a los poderes públicos.
Es decir, la
Contraloría General no depende de otro organismo público, por su autonomía
le está impedida de someterse al Poder Ejecutivo y/o a las mayorías del Poder
Legislativo, como ha ocurrido en más de las dos décadas últimas.
Haciendo la
aclaración que la Contraloría General al año de su creación el
28 de Febrero de 1930 formaba parte del Ministerio de Hacienda y Comercio,
sin embargo en 1931 la Misión Kemmerer a comienzos de 1931 fue llamada
para asesorar al Perú en los temas relacionados con sus fines y sus planes
relacionados con las maneras en cómo debía funcionar las organizaciones
financieras y de control estatal respectivamente.
Como ya se ha
mencionado, sólo se aprobaron por el Congreso Constituyente tres dispositivos,
quedando listos el Proyecto de Ley de la Reorganización de la Contraloría
General y el Proyecto del Presupuesto General de la República. Estos dos
últimos tenían que ver con el funcionamiento organizativo del Estado, sin
embargo, no fueron aprobados mientras estaba la misión americana. Después no se
intentó debatir y aprobar dichos proyectos, a pesar de que el Congreso
Constituyente alargó su funcionamiento hasta 1936.
La Misión
Kemmerer hizo un estudio de cómo debía funcionar la Contraloría General
considerando su ley de creación en los diversos tópicos, detallando
los imperativos en relación al examen de la gestión de las instituciones,
para esos años, resultaba un dispositivo avanzado en las cuestiones de control
institucional -ligada al proceso de las Rendiciones de Cuentas-.
El Proyecto de
Ley de “Reorganización del Órgano de Control Público” tenía
una condición virtuosa, por tanto muy importante que la Contraloría General se
convirtiera en “autónoma e independiente del Poder Ejecutivo”, para ejercer
debidamente su función. Para esa época de la década del 30 se adelantó al
convertir en una institución moderna en el tratamiento del control estatal y
dejar de lado esos rezagos institucionales coloniales.
A pesar
del tiempo el historiador Antonio Zapata considera que: “si volvemos al perfil
de contralor” y de quienes debían formar la carrera de control” que proponía
“la misión Kemmerer y lo contrastamos con la realidad de Caso Lay y su núcleo
de la alta dirección, el resultado es altamente deprimente” ([1]).
Como ya se ha
deducido el Perú no tenía la intención de contar con un servicio de calidad en
el Estado. El proyecto mencionado de Kemmerer, así como los otros que
no fueron aprobados, quedaban sepultados por no tener hombres preparados y
dotados de decisión por parte de sus dirigentes en condiciones del objetivo de
reestructurar el Estado que desde la independencia no había funcionado, y
solamente han pasado por poquísimas evaluaciones de la trayectoria de las
instituciones del Estado. Estas limitaciones se ven determinadas a la vez
porque en el Perú no se asumió las formas democráticas, como ya hemos
mencionado, ya que justo en 1930 terminaba los gobiernos de
la dictadura del oncenio leguiísta.
A pesar de que
por primera vez hubo elecciones universales en el año de 1931, por razones
políticas el país se desestabilizó, produciéndose una gran división expresada
en disputas tanto de orden ideológico, como hasta llegar a lucha de
enfrentamiento armado, ante la imposibilidad de quienes perdieron las
elecciones como el partido Aprista, en aceptar su derrota, y el partido
ganador, la Unión Revolucionaria que respondió desde el gobierno con un comportamiento
autoritario.
No se pudo
encontrar planteamientos de entendimiento, ni se estuvo cerca de condicionar
esta guerra civil a un arbitraje, primando más bien una lucha borrascosa e
imparable. El partido ganador asumió el poder del gobierno y el partido perdedor
insistió en una posición, usó todos los medios posibles para derribar al
Presidente Luís Miguel Sánchez Cerro, lo que finalmente condujo a la prisión de
los miembros del partido Aprista, encabezados por el jefe del partido Víctor
Raúl Haya de la Torre. La declaración de poner fuera de la ley al partido
Aprista trajo consigo muchos atentados, siendo el más grave el asesinato del
Presidente Sánchez Cerro.
El reemplazo
en la presidencia de la república por votación mayoritaria del Congreso
Constituyente, recayó en el jefe del Ejército, el General Oscar R. Benavides.
Como era de esperar los ánimos no se apaciguarían y en esas circunstancias el
autoritarismo volvió a imperar; el Aprismo en consecuencia siguió fuera de la
ley. Esto permitió que aun cuando se aprobará la nueva Constitución Política de
1933, consagrara el régimen democrático y la descentralización, estos dos
importantes temas para el Perú no llegaron a ponerse en funcionamiento. El Perú
siguió con el régimen autoritario y el centralismo continuó por muchas décadas.
En ese marco
la Contraloría General desde su creación y funcionamiento entre 1930 hasta
1964 y como se manifestado estuvo secuestrada en la organización
del Ministerio de Hacienda y Comercio, ni con la Ley Orgánica Nº
14816 del Presupuesto Funcional de la República en el capítulo
dedicado a la Contraloría General, señalaba que adquiría su condición
independiente y quedando como parte de su Pliego Presupuestal el
Tribunal Mayor de Cuentas, que se encargaba solamente del
juicio de cuentas. Esta nueva Ley tuvo críticas al interior del Pliego
recientemente creado, de parte del Tribunal Mayor de Cuentas que se sintió un
ente relegado y dependiente de la Contraloría General, ello influiría en
suspender las disposiciones mencionadas y mostrando la reiterada política del
secuestro.
En la realidad, a pesar de la ley del
Presupuesto Funcional, la Contraloría General no avanzó, no tuvo
la opción de cambios, ni tuvo el Contralor General de experiencia y
dotado de un profesionalismo especializado en el control público.
Con estas limitaciones se impidió la toma de decisiones y de realizarse
la reforma de la Contraloría General, que debió para empezar a tomar
y formar a los profesionales en control -un cuadro de
La Contraloría
General recién como órgano rector del Sistema Nacional de Control después
de muchas décadas dejó de pertenecer al Ministerio de Hacienda y Comercio –hoy
de Economía y Finanzas-, porque con el advenimiento del Gobierno de las Fuerzas
Armadas en 1968, desde 1971 la Contraloría General ya no forma parte del
Organigrama del Ministerio de Hacienda y Comercio; aun cuando en 1964 con la
Ley Orgánica del Presupuesto Funcional Nº 14816 disponía que la
Contraloría General de la República era autónoma.
Como hemos
dicho, en el año 1972 con la Ley Orgánica Nº 19039 del Sistema
Nacional de Control y de la Contraloría General (Decreto Ley aprobado
por el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas), se diseñó el nuevo
dispositivo mencionado, al concederle a la Contraloría General, la autonomía
que debe tener contra cualquier limitación, que pudiera producirse.
Cabe el
comentario esclarecedor, de que el Organismo Superior de Control en esta nueva
etapa tuvo de Contralor General a un General E.P. en actividad, y físicamente
sus gestiones administrativas se hacían en sus propios ámbitos. Su primer
contralor fue el General de Brigada E.P Oscar Vargas Prieto, quien después fue
Presidente del Consejo de Ministros, Comandante General del Ejército y
Presidente del Comando Conjunto.
La dación de la
Ley Nº 19039 la Contraloría General y su Sistema administrativo
comienzan a construir su propia autonomía institucional y administrativa, la
que se constitucionaliza con la aprobación de la Carta Política de
1979.
Así, cuando se
designa en Agosto de 1980 al Contralor General, por primera vez en la vida
republicana no es nombrado por el Poder el Ejecutivo, solamente lo presenta
ante el Senado (Congreso), para que sea designado por elección de los miembros
de dicha cámara en un Pleno, bajo el procedimiento de tener que llegar a un
calificado número de votos.
Desde esa
fecha la Contraloría se fortalece con esa forma de designar al
Contralor General por siete años.
El período de
siete años no permitía que el Contralor sea despedido al terminar el período
presidencial, siguiendo por dos años más en el cargo. El siguiente Contralor
General será votado por el nuevo Congreso, durando su designación hasta el otro
Gobierno Constitucional bajo el período que señalaba la Constitución Política.
Se podrá decir que no hubo la posibilidad de la nueva reelección calificada por
el Pleno del Senado, particularmente cuando el Contralor General en ejercicio
ha sobresalido.
4.-
Reflexiones sobre la Condiciones de la Reestructuración
Sobre la
elección y designación del Contralor General, ya hemos señalado que debe
reformarse el artículo constitucional correspondiente para que sea designado
por el Pleno del Congreso (Senado) de la República y por mayoría
calificada, habiendo sido seleccionado de un número determinado de candidatos y
que cumpla con los requisitos señalados para ejercer el cargo, en el nuevo
artículo constitucional.
Asimismo, de
la concordancia entre el artículo constitucional que designa al Contralor
General y el artículo respectivo que le devolvía sus anteriores funciones; es
obvio que la organización contralora gozará de autonomía
institucional en lo administrativo y en lo económico, para
ser también el ente asesor técnico en cuestiones de control del Poder
Legislativo, al que le corresponde ejercer la máxima función fiscalizadora del
Estado.
Considerando
que desde la creación de la Contraloría General, ésta ejercía la
supervigilancia en el control de todas las entidades estatales sin excepción,
incluidas las organizaciones que no perteneciendo al Estado recibían fondos del
erario público.
La Contraloría
General habrá de volver a ser un organismo autónomo de calificación
constitucional, su accionar será válido cuando ejerce su característica que lo
distingue en la supervigilancia de control, lo que lo refuerza como ente
público de especial condición que, tácitamente en todos los períodos de
gobierno tenían el marco mayor de ser una institución indesligable de régimen
democrático.
La
historia nos enseña que las Contralorías Generales, dentro del marco de los
gobiernos constitucionales, no pueden tener problemas en los casos de
efectuarse las reformas organizativas de los Estados, y que, correlativamente
operaran de acuerdo a la institucionalización, con esa garantía se deben
producir los cambios que afirmen la autonomía de la organización contralora y a
la vez está implícito la soberanía de la república. Igualmente, es inherente
que, por el hecho de su racionalidad la Contraloría General es la organización
de la cual partirán cualquier reforma de la estructura del Estado.
La misión y
sus atributos conducen a que la Contraloría General y el SNC actuarán
con autonomía, por tanto, la supervigilancia es una ecuación de la
sobre vigilancia, entendida como de mayor vigilancia, estableciéndose la
correlación de las variables que, a mayor vigilancia -su desempeño- se
incrementa la acción de control. Esta supervigilancia se ejerce en el
marco de la constitucionalidad, que le dará autonomía.
Su
intervención está en relación directa a la forma de cómo la Contraloría General
tiene la obligación de intervenir y ninguna autoridad por más elevada que sea
no puede detener la intervención del Órgano Superior de Control y del SNC.- al
estar de por medio los fondos públicos-, ni necesita de autorizaciones de algún
poder público.
Cabe precisar
que la Contraloría y SNC se legitima con el régimen de la democracia
reforzando su institucionalidad. No cabe el accionar del control en el marco de
gobiernos no democráticos.
Recordar que
el Perú ingresa por mandato de sus pueblos, sancionado por las constituciones,
producto de la elección de gobiernos que le dan oportunidad para los cambios
que requiere el país, por ejemplo, a través del proceso
descentralista en que se establece los tres tipos de gobiernos, no sólo se
distribuye poder político y organizativo, sino también se comparte competencias
y responsabilidades.
Estas
explicaciones responden al marco constitucional que le impone el por qué de establecer
las Rendiciones de Cuentas y de las explicaciones dadas en los
capítulos anteriores. Sin una lectura de estos puntos y de sus relaciones entre
ellos, podemos caer en la simpleza de llevar a confusiones, por lo que se recomienda
atender lo explicado y comentado.
Sintetizando, se
precisa la realización de cambios en el orden estatal, lo que condiciona a
tener reformas estructurales también a nivel país; en el caso de la nueva forma
de Rendición de Cuentas, tendrá la capacidad de promover cambios al
interior de la estructura organizativa de la Contraloría General,
como sería reestructurar este Órgano Superior de Control y el SNC.
La
recomposición que devuelve su autonomía y sus funciones, y que además legisla
sobre cambios por modelar y avivar una Contraloría General y SNC, significa la
reforma del accionar de esta organización. Esta es una
premisa reformista que no es aislada, porque tiene que acarrear y
correlativamente debe tomar en cuenta que el Estado Peruano está obligado a
reformar su estructura organizativa.
Se debe
comprender que las reformas se condice con la realización de la rendición de
cuentas, donde la CG no sólo tiene que cambiar de comportamiento, sino que
tiene también que dejar la precariedad, la recomposición ayuda a
encontrar firmeza de sus actos y de sus autoridades que respeten y hagan
respetar el principio de autoridad; sino que para esta nuevo rostro el Estado
tendrá, como ya hemos mencionado, paralelamente avocarse a las reformas en su
estructura organizativa.
Esta propuesta
que se ha tratado en el tercer capítulo supone que no responde a la línea u
orientación administrativista, como hasta ahora viene ocurriendo de que es
una opción de modernizar la organización estatal, y esto no puede ocurrir, ya
que sería una incomprensión de lo que significa la nueva organización estatal
y a la ciudadanía que quiere tener un “Estado para todos”.
Para terminar
la explicación de esta importante secuencia de reformas y cambios, éstas
están al ser realizadas bajo el signo del “Estado
para Todos” que, representa igualmente incursionar en el tema de la situación
cultural, social y económica actual. Sería paradójico e imposible
que las reformas estatales sean hechas separadas de la realidad segmentada y
dispersa de actual vida peruana.
No se puede
hacer reformas sin ser integrales, no sólo a nivel del Estado, sino se cambia
la perspectiva para ser la Republica soñada por los precursores y que, hombres
como Víctor Andrés Belaúnde, José de la Riva Agüero, José Carlos Mariátegui y
Jorge Basadre escribieron y tomaron decisiones sobre lo que le correspondían
liderar a autoridades legítimas, sintetizado en el “queremos Patria”.
Significa que
actualmente esas actuaciones negadoras de la Patria, parte ahora de buena parte
del modelo neo liberal que hacen suyo los conservadores políticos que,
sostienen la discriminación étnica, atravesadas por exclusiones económicas y de
participación ciudadana en los gobiernos democráticos, así como de los
gobiernos y autoridades asolapadas que no dejan de practicar el autoritarismo y
de mantener un Estado mínimo y/o subsidiario. Ese modelo no sólo es económico,
sino que a la vez quiere sepultar la institucionalidad, niega toda forma
sobresaliente de la productividad la que se enmarca en la nueva forma
diversificada de la producción.
La imposición
del grupo de poder coloca barreras para que no se opte por cambiar, como es
el caso del anquilosado sistema de tributación y continuar casi paranoicamente
el proceso extractivista de las materias primas dirigidas al exterior. Rechazando
las posibilidades de explotar las riquezas especialmente energéticas que,
encaminaría a la República a otra condición superada de calidad de vida que
apuesta a la producción sustentable.
Ante los
problemas y voluntad por desarrollar, toca al Perú previamente,
hacerse solidario con soberanía frente a las agresiones de mercados
globalizados, causantes de la mayor crisis mundial, conjuntamente con
la banca internacional y propietarios de una irreflexiva cosecha paranoica de
acumular riquezas y, que requiere la flexibilidad de los contratos de trabajo,
para que sencillamente los laboristas tengan salarios disminuidos, y si no, las
puertas están abiertas al despido.
Allí donde se
coloca los fondos financieros estatales, el Órgano Superior de Control
interviene, no importando que sea la actividad o la obra por realizarse por
intermedio de organizaciones de carácter internacional, la cual se
responsabiliza de su administración y de la gestión del gasto; la Contraloría
General y el SNC concurren no sólo porque está de por medio el patrimonio
financiero, sino porque dicho Órgano Superior de Control y el SNC cumplen con
sus fines de supervigilancia que su ley orgánica y la constitución le demanda
que, hará posible el control de resultados y la evaluación.
Este
cumplido de la reestructuración significa establecer una carrera de control que partirá
de un ingreso por concurso, particularmente de un tiempo previo de los
profesionales y técnicos que se forman académicamente en la Escuela de Control. Esta
carrera técnico/profesional de control, de antemano debe formular perfiles en
las diversas escalas que ocuparán sus servidores y funcionarios. Los asesores
deben ser a la vez profesionales pertenecientes a la organización y/o será un
destacado experto en las ciencias que se vinculen a la carrera y a su
comprensión racional del control, sobresaliendo los asesores en términos
personales de valores éticos y de una moral de trabajo.
También son
motivo de reflexión el profesionalismo de sus procuradores que, como ya se ha
dicho, forman parte de la Contraloría General y del SNC. Ellos se atienen a la
carrera de control, y tienen independencia en el marco de los fines de la
calidad jurídica del cargo que les toca desempeñar.
5.- De la
Gerencia General o Dirección Nacional de Rendición de Cuentas
La nueva organización se hará siguiendo
no sólo las líneas propuestas para cuando se realice este acto tan
trascendental que, esperamos se produzca; sino respetando en su organización
actual algunas gerencias, reparticiones y/o divisiones que estén de acuerdo con
los cambios que significarán las reparticiones, donde directa o indirectamente
se vinculan con lo que representan las llamadas rendiciones de cuentas, las
mismas que se deben reflejar en el organigrama respectivo.
Esto supone que la reestructuración de
la Contraloría General, en consideración a lo mencionado, tiene que efectuarse
como prioridad el incluirse el sistema único de las “Rendiciones de Cuentas”.
Se creara una Repartición (Gerencia o
una Dirección Técnica Nacional de Rendición de Cuentas), ésta será responsable
directa de dichas rendiciones; es decir, dará información de los resultados de
las entidades estatales sin excepción, las mismas que se formularán sobre las
ejecuciones presupuestales de las entidades en sus dos formas correlacionadas,
tanto de las cuentas contables financieras, como del cumplimiento material de
las metas.
En resumen, las nuevas rendiciones de
cuentas se dimensionan en el valor con que se debe apreciar tanto del
presupuesto, como del control por resultados. Estos no sólo miden cuentas
contables y financieras, sino responden a la tangibilidad que se señalan en las
cuentas de las metas. Su organización tendrá que ser como el presentado en el
capítulo anterior.
Ello además servirá para la elaboración
de los puntos medibles en términos matemáticos, sobre la eficiencia de la
gestión administrativa y de la eficacia en efectividad en lo realizado, con la
aprobación o no de las comunidades y las poblaciones en que se realizan,
principalmente proyectos de obras.
Estas rendiciones de cuentas
distinguirán el accionar de los gobiernos descentralizados por el mayor uso de
los fondos públicos, así como de las empresas públicas y el gobierno central a
nivel ministerial, del Ministerio Público, Poder Judicial y otras entidades de
alto nivel en el accionar del Estado.
La Gerencia de Rendición de Cuentas
deberá contar con cinco reparticiones (ver organigrama):
La primera, dedicada a una labor general
de procesar las partes de ejecución presupuestal trimestral, semestral y anual,
para presentar el control de resultados. Es la parte operativa de la
organización y que centraliza toda la información de rendiciones de cuentas.
La segunda repartición, está dedicada a
evaluar los casos que muestran deficiencias administrativas y que no cuentan con
el apoyo de la sociedad civil.
Cabe señalar que como resultado de esa
evaluación, mostrará los casos de irregularidades, partiendo de las faltas
administrativas hasta las evidencias de alteraciones en el manejo de los fondos
asignados, en todos los casos, para el inicio inmediato de las acciones de
juicios de cuentas.
Los casos salidos del orden regular de
rendición de cuentas, pasarán directamente a las gerencias dedicadas a exámenes
y auditorias de la Contraloría, cuyo destino probable termine en los tribunales
de sanciones administrativas, y los más graves que muestran evidencias o
indicios razonables de delito pasarán al Ministerio Público, con la acusación
de los Procuradores de la Contraloría General ante las fiscalías y
juzgados correspondientes.
La tercera repartición, se dedicará a
los avances de los proyectos de inversión, conociendo que estos proyectos
respondan al Plan Estratégico y a los Programas que lo conforman. Es necesario
conocer la gestión, para la rendición de cuentas de los proyectos de inversión
dado su carácter importante en la economía nacional.
La cuarta reparticipación estará
especializada en evaluar los programas asistenciales, considerando los montos
presupuestados y el devenir de su gestión, tanto en el gasto, como en la problemática
de su administración, a fin de evidenciar que los cuadros de funcionarios y
servidores públicos, sean responsables de la operatividad gestora de los
programas sociales, los cuales tendrán que ser evaluados bajo los lineamientos
del control de resultados en los niveles de eficiencia y eficacia.
La quinta repartición se dedicará a los estudios de
investigación sobre la marcha de gerencia de Rendición de Cuentas en dos
aspectos: el relacionado de cómo marcha el proceso de organización interna y de
la problemática de las rendiciones de cuentas; y la otra dedicada a la
investigación de las declaraciones juradas de los altos funcionarios
responsables y que, tienen que rendir cuentas, supervigilar los signos
exteriores de riqueza en los momentos en que se responsabilizaron de la gestión
de las entidades públicas.
La Gerencia de
Rendición de Cuentas y sus cinco reparticipaciones deben tener una relación
directa con las otras gerencias de la Contraloría y los Órganos de
Control Institucional (OCIs) que, conforman el Sistema Nacional de Control, en
particular, sobre su intervención en las entidades públicas, para los exámenes
y auditorias que corresponden realizar el resultado de las rendiciones de cuentas.
La responsabilidad de las rendiciones de
cuentas en el contexto que sea analizado, es de suma importancia en
los tiempos periódicos y anuales, por lo que su labor, realización e
información calificada y clasificada compete a la Contraloría General, la
cual se remite de acuerdo a las disposiciones legales, para el examen y sanción
administrativo/política del Congreso de la República, a nivel de una de
las cámaras que tiene que dedicarle gran parte del tiempo de su
primera legislatura, en particular de la Cuenta General Anual.
Esto último significa tal como se ha
comentado que, el Congreso de la República se habrá de organizar, a fin de
cumplir con su máxima función fiscalizadora. Esta función a cumplir hace
inevitable la bicameralidad, y su existencia requiere de la correspondiente
reforma constitucional.
Las Rendición de Cuentas realizadas por
las entidades públicas que merecen el examen y juicio de cuentas – entendida
como evaluadora – es competencia de la Contraloría General y su SNC,
su accionar responde al orden técnico/administrativo; en cambio, el Congreso de
la República, esta función responde al campo administrativo/político.
Ambas instituciones examinan las
gestiones de la administración pública, apreciando sus diferencias sustentadas
por sus enfoques jurisdiccionales y las metodologías que forman y usan, y que
tienen que examinar la rendición de cuentas que, parten como se ha mencionado,
de la información que presentan las entidades públicas. Y que concluyen con la
evaluación y la presentación de los informes correspondientes a los logros
mostrados en el control de resultados.
En el Estado peruano se ha
intensificado la corrupción generalizada, es necesario precisar que la
Contraloría General y los OCIs, son responsables de la presentación
regular de las rendiciones de cuentas donde se encuentran las faltas e
irregularidades, no deben tomarse como únicas, para enfrentar la corrupción
estatal; esta bicentenaria lacra enquistada en las gestiones de la administración
pública, su lucha para erradicarla son de responsabilidad
directa de los Poderes Públicos del Estado.
Otros aspectos a Considerar en la
Reestructuración Contralora
La
Procuraduría y la Contraloría General
Si partimos
del significado etimológico de la palabra procurar, son las diligencias para
conseguir o adquirir algo. Con esta primera definición podemos entender lo que
representa la Procaduría, la Oficina donde despacha el Procurador.
El Procurador
se sitúa en el caso de procurar, siendo la persona en virtud de poder o tener
la facultad de otra que ejecuta en su nombre algo. Entrando a una definición a
lo que interesa por el papel que desempeña, el Procurador, es el profesional de
derecho que, en virtud del apoderamiento, ejerce ante juzgados y tribunales la
representación procesal de cada parte.
En el Perú la
Procuraduría es pública, porque forma parte del Consejo Jurídico de la Defensa
del Estado; es decir los Procuradores son los agentes del derecho, cuya
representación está destinada a la defensa de los intereses del Estado.
Los
Procuradores Públicos son los abogados defensores del Estado. Si bien su
defensa la ejecutan durante un gobierno y continúa en otros gobiernos que,
siguen la misma política de la defensa pública, lo que quiere decir que
anualmente sean son los abogados contratados por los gobiernos de turno. El
Procurador está en camino a prestar sus servicios profesionales de
abogado/jurista en términos de acogerse a la carrera pública de funcionario y
que por voluntad propia decide pertenecer al Estado, afirmando su carrera en el
marco de la meritocracia.
Como
abogados defensores del Estado, los Procuradores en su conjunto forman el
Consejo Jurídico de la Defensa del Estado, cuyo Presidente es el mismo Ministro
de Justicia; es obvio que este ministro, para los efectos del accionar de las
Procurarías tendrá que ser abogado de profesión. ¿Sería paradójico que si el
Ministro de Justicia no es abogado pueda ser Presidente del Consejo de la
Defensa del Estado donde todos sus integrantes son abogados?
Los
Procuradores Públicos desarrollan sus funciones con total autonomía, no pueden
ser influenciados por el Ministro de Justicia, ni por otra autoridad, caso
parecido de lo que ocurre con los Jueces y Vocales del Poder Judicial que, sus
sentencias no pueden ser interferidas, ni cuestionadas por el Presidente de la
Corte Superior y del Presidente de la Corte Suprema respectivamente. Existe una
separación los ejercicios, de los cargos: tanto del Procurador, defensor de los
intereses del Estado y del Juez que imparte sentencias.
El Procurador
Público es un profesional (que pertenezca a la carrera civil), no pudiendo ser
un abogado más, sino tiene que sobresalir dentro del gremio de los
profesionales del derecho, debe tener las condiciones de preparación de
juristas e igualmente debe contar con experiencia profesional. Favorece a un
Procurador ingresar desde los cargos menores, para ser carrera pública.
Pertenecer a la carrera pública que le permite obtener experiencia,
equivalentemente el futuro Procurador se logra habiendo ejercido cargos de
jerarquía en la actividad privada.
En síntesis,
el Procurador del Estado tiene que tener requisitos que lo califiquen
profesionalmente y una vida de probidad muy alejada de algún aspecto que en
términos generales se le acuse de tener sospechas sobre una vida personal de
intachable.
Los
Procuradores en la Organización de la Contraloría
General
En el
Perú su Estado no ha sido una organización al servicio de todos, ni los gobiernos
han desarrollado políticas de Estado relacionadas con los entes de control
y defensores de sus intereses, razón que explica porque más de las
veces los gobiernos no han actuado en una abierta defensa de
dichos intereses públicos; asimismo, los gobiernos no han ejercido el
principio de autoridad, por no haber llegado a ser una organización
El Perú no han
existido pesos y contrapesos de poderes, más bien ha sido costumbre de
interceptar a los otros poderes, para conseguir favores contrarios a la
ley, como por ejemplo que no se alcance a someter a los ciudadanos cuando han delinquido dentro
del ámbito de las organizaciones estatales, igualmente, no se han abierto
procesos administrativos, ni acusaciones a los servidores y funcionarios
públicos quienes han cometido irregularidades en el uso y aplicación indebida
de los fondos del Tesoro Público, permitiéndose la impunidad que hace que
los funcionarios de los gobiernos se descalifiquen más y más. Ello impide que
la ciudadanía no tenga credibilidad en los gobiernos y los Poderes
Públicos.
Esto ha
cimentado la perdida del respeto de la autoridad, como consecuencia de no
considerar la independencia de uno o todos los poderes públicos, la
interferencia de un poder sobre el otro ha derivado o se ha reflejado en las
autonomías muy propias de instituciones rectoras, se intenta intervenir en los
objetivos y programas de las fuerzas armadas, o no se entiende que las fuerzas
policiales tienen su propio status, y tratan de subordinar a éstas a las
Fuerzas Armadas; en este caso el binomio superioridad/inferioridad ha sido una
manera de interpretar el manejo entre las fuerzas del orden. Si bien éstas
tienen sujeción al poder Ejecutivo, no se puede disponer de su personal y menos
quebrar sus líneas de organización, conociendo que existen sus leyes de comandos
y el respeto a su organización jerárquica.
Igual ha
sucedido con las instituciones civiles que por razones de doctrina en la
racionalidad administrativa merecen todas las consideraciones de su autonomía,
caso del Tribunal Constitucional, del Banco Central de Reserva, la Contraloría
General, la Superintendencia de la Banca y Seguros, la Defensoría del Pueblo,
estas instituciones se ven afectadas con las interferencias sea de los Poderes
Públicos y de la sociedad civil, a través de los grupos de poder político y
económico. El Consejo Jurídico de la Defensa del Estado conformado por los
Procuradores Públicos ha pasado por las mismas vicisitudes e interferencias,
provenientes de la alta dirección del hoy Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos.
Al carecer de
moral política, las consecuencias en la parte organizativa de los gobiernos
perdieron confianza, de tal suerte que los ciudadanos sienten que el Estado es
una organización ajena por su desinterés que se tiene de servicio a la
ciudadanía, expresando un comportamiento desigualdad y parcializado. Este hecho
conduce a la ruptura Estado/ciudadanía que termina en la perdida de legitimidad
de la autoridad. Esto expresa un manejo disminuido en el servicio público y a
la vez aflora el comportamiento autoritario de la organización parcial y total
de la administración estatal, contradiciendo el ordenamiento que responde a los
dispositivos legales y constitucionales aprobados por la ciudadanía.
Igual viene
pasando, cuando no se intervine para denunciar a los funcionarios y servidores
ante los tribunales de justicia, no sólo cuando infringen las leyes, sino
cuando se levantan los dineros públicos, incurriendo en delitos de apropiación,
y otros delitos parecidos, para favorecer a los proveedores, recibiendo
sobornos de quienes ganaran los concursos de precios y de las licitaciones
respectivamente.
Todo este tipo
de actos ya resultan repetitivos y de apariencia normal, la narrativa histórica
está llena de acciones que lindan con la corrupción, que no sólo han ocurrido
en gobiernos que no han sido producto de elecciones generales como las
dictaduras, principalmente las de origen castrense; sino también de los
gobiernos producto de elecciones universales, pues aparte de no haber cumplido
con sus ofertas electorales, sus comportamientos han seguido la línea contraria
a lo que se debe acercar al “buen gobierno” y donde su autoridad se comporta a
favor del autoritarismo la corrupción.
Un aspecto que
no se puede dejar de mencionar es el funcionamiento institucional del Estado,
que cuando afloja la autoridad, poca importa las autonomías de las entidades
que gozan de este derecho por sus funciones y el mandato constitucional. Esto
acarrea de inmediato la baja en el comportamiento profesional y el abandono de
los selectivos miembros y de sus máximas jefaturas que, son ejercidas por
quienes no califican en la preparación esperada e imbuida de condiciones
personales que conjuguen con el cargo, observándose carencia de liderazgo, ni
son aptos para el desempeño de la función pública, ni despiertan respeto a su
calidad de autoridad elegida y/o designada en las organizaciones
correspondientes.
Preguntamos,
en este caso que si los Procuradores en ese universo histórico han sido
autónomos, profesionalmente aptos para defender debidamente los intereses del
Estado y de los ciudadanos sin excepciones, o simplemente ha habido
procuradores obedientes a la voluntad de quien es el Ministro de Justicia, que
depende de su designación del Presidente de la República. Sabiendo que en el
Perú son más los presidentes de los gobiernos adictos en no defender el interés
publico.
Si
hacemos un repaso en qué momento no tuvieron importancia las Procuradurías,
igual ocurre con la Contraloría General, que no se respeta su autonomía. Así,
han habido momentos en que los Procuradores han ejercido sus funciones en
determinados períodos de gobiernos, en que no sólo no tuvieron independencia en
su accionar, sino actuaron bajo esas condiciones que han impedido recibir el
reconocimiento de la ciudadanía, si bien aparecen denunciando, los
argumentos de la defensa legal no cuentan con el respaldo o son retirados los
argumentos legales, por decisiones de los ministros y autoridades coludidas con
intereses subalternos, ante el Poder Judicial, poniendo en peligro de perder
las causas que representan los intereses del Estado; al igual viene ocurriendo
con la Contraloría General que, sin contar de autonomía está disminuida para
sancionar a quienes se alzan con los bienes públicos y no tienen la suficiente
fuerza institucional, para denunciar a los funcionarios que se han apropiado
del patrimonio de una entidad estatal sea del gobierno central o de los
gobiernos descentralizados regionales o locales.
Es decir, la
Contraloría General, por disminuidos mandatos constitucionales, se ha visto en
pasar por su dudosa calidad de gestión y profesional de sus autoridades, de dar
repetidos periodos de “saltos al vacío” o de contar con una débil
institucionalidad en que se desempeñan los Contralores Generales en relación
directa a su preparación profesional no acorde con el alto cargo, ni del
liderazgo para conducir una organización como la CG e igualmente en relación
inversa a sus responsabilidades jurisdiccionales que, la distinguen como
entidad de ser el órgano superior de control en relación al resto de las
organizaciones del sector público.
Se hace
necesario evaluar el accionar de la Contraloría General y de las Procuradurías
del Estado destacadas en las organizaciones públicas, porque ambos obedecen al
imperativo de tareas vinculadas a guardar los intereses del Estado que, bajo un
régimen democrático, el patrimonio público es de todos los peruanos,
requiriendo ser defendido, ello conlleva a identificar los fines de ambas
instituciones.
Sin embargo,
los procuradores no han tenido una carrera pública, no están preparados para
escalar cargos y el ejercicio de autoridad en el marco de meritocracia. Esto
significa que los procuradores del Estado no llegan a convertirse en
funcionarios que se formen en lo profesional en el camino que le marca la
carrera pública, dejando de ser un contratado más que brinda sus servicios para
determinados puntos de la defensa jurídica del Estado; se tiene que
elevar su comportamiento dentro de la organización estatal, lo que pone en
condiciones de favorecer la competencia profesional de los procuradores, asumiendo
que se encuentra dotado de los argumentos legales y jurídicos, para defender al
Estado ante la Fiscalía de la Nación y los tribunales del Poder Judicial.
Es plausible
que las últimas decisiones de parte del Ministerio de Justicia de que la
Procuraduría no pertenezca a ese ministerio, porque se hace necesario que los
procuradores no dependan de un poder del Estado. La autonomía de los defensores
del Estado traspasa los gobiernos, en consecuencia cabe la impostergable
decisión legislativa de definir cuál es el status en la organización estatal.
Sin embargo,
la definición exacta de la Procuraduría en la estructura organizativa pública,
requiere no sólo de tiempo, sino de estudios de especialistas en defensa del
Estado para ubicar a los procuradores dentro de organismos autónomos actuales o
buscar cómo ésta llegue a ser una repartición independiente, lo que obligaría a
una modificación de orden constitucional.
Se piensa que
dentro de la Procuraduría, ésta tiene especialidades, motivadas por la clase de
acciones, desde la anticorrupción, pasando por el lavado de activos, el
narcotráfico hasta la cotidiana defensa de intereses sectoriales, de los
gobiernos regionales, de los concejos municipales y de otras entidades de orden
descentralizado.
Igualmente,
frente a lo que hemos mencionado se requiere un tiempo de transición en
que la institución procuradora y sus procuradores se ubiquen en una
organización autónoma que, tácitamente no pertenezca al Poder Ejecutivo, como
ahora ocurre al pasar a la oficina de la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM). Quiérase o no, los procuradores dependen del jefe de gobierno, lo que
tiene sus bemoles, porque no sabemos que pueda abrirse a la interferencia del
Poder Ejecutivo, tan igual como ha ocurrido cuando pertenecían al Ministerio de
Justicia.
Es más
conveniente en este momento que, mientras se presentan los proyectos sobre el
destino de los procuradores ante el Legislativo, paralelamente que ya se ha
manifestado, se hace urgente conformar una comisión de juristas y de especialistas
en gestión pública, para no solamente darle el perfil funcional a la
institución procuradora y a sus abogados defensores de los intereses estatales
y del patrimonio público. La organización más adhoc para la ubicación de los
procuradores en función a sus fines sería tomar una medida atinada de ser
incluidos en la repartición superior de control, como es la Contraloría General
de la República.
Esta ubicación
de los procuradores, permitirá que los servidores y funcionarios reciban
formación y ganen la experiencia de manera semejante a la carrera de control,
debiendo ser homologados con escalas de cargos y de remuneraciones
correspondientes. Esto último representa adelantarse y avanzar en una
organización meritocrática, que servirá a esa institución diseñada, para el
ejercicio válido de sus funciones como abogados defensores del Estado.
Es importante
señalar que el actual Contralor General pareciera que pasa por un momento
difícil de comprender, que en la institución contralora se entienda que su máxima
autoridad tiene que diferenciarse de sus anteriores pares que, mostraron
conformidad con la situación existente, y que mantuvieron enclaustramiento; es
decir, silencio que avizorara cambios necesarios y urgentes para que sea el
Órgano Superior de Control, para conseguir la autonomía plena de
funciones y de sanciones, es conocido que además –lo importante que resulta- no
cuenta con la aprobación en el intento que el actual Contralor General espera
obtener en el ejercicio de sus funciones y de las posibilidades de hacer valer
su investidura ante el viejo desagrado de los que sostienen el Estado mínimo y
niegan el carácter supervigilante.
Esto último se
enmarca en la manera de cómo el conservadorismo peruano con su nueva
concepción económica neoliberal aprecien las temas del control público. En
consecuencia, la presencia de los procuradores en la organización de la CG
también tendría que valorar en su transitoriedad ubicarse en una organización
que como la Contraloría General, aun cuando una de sus prioridades más
significativas es el cuidado total de los intereses del Estado.
El Carácter
Vinculante de la Denuncia Formulada por los Procuradores. Las
relaciones con el Sistema Judicial
La Contraloría
General supervigila los bienes y servicios, para ello su funcionamiento es
examinar los movimientos que tienen asignados las entidades públicas en los
ingresos, gastos e inversiones, la evaluación del cumplimiento de las metas
financieras y las tangibles haciendo conocer si los resultados ha cumplido con
eficiencia organizativa interna y eficacia en relación directa al aceptar y
estar conforme por parte de la comunidad donde se realizó la actividad, el
proyecto de obras e inversiones en favor del Estado, recibiendo a la vez la
aceptación de la sociedad civil.
Esta manera de
actuar de la Contraloría General se robustece cuando en uso de sus funciones se
tiene que investigar en su Tribunal Superior y de ser capaz de sancionar a los
funcionarios responsables de irregularidades cometidas contrarias al interés de
su entidad, del Estado y del país.
Esta actitud
contralora, si encuentra indicios visibles y razonables de delito, la
Contraloría General se ve obliga a denunciar a la Fiscalía de la Nación. Estas
denuncias pasan a manos de los Procuradores del ente contralor. El procurador
público encargado del caso debe dar la forma correspondiente del expediente de
acusación, debiendo formular una denuncia estudiada que se hace merecedora de
llegar a ser juzgada por el Poder Judicial. Prácticamente la denuncia elaborada
que muestra la condición y efectos de los hechos por calidad, adquiere un
carácter vinculante. Esta vinculación se hace imprescindible, pues, hay
economía de tiempo para que el Fiscal haga la denuncia definitiva al Poder
Judicial.
Este hecho de
la denuncia obliga a la formación jurídica de los Procuradores; es decir son
los defensores jurídicos del Estado que actúan en resguardo del interés
público. Asimismo, su dedicación a investigador jurídico no le excluye su
función del defensor a tiempo completo en su denuncia tanto en la Fiscalía,
como en el Poder Judicial. La Contraloría General tiene que mantener
un grupo especializado en aspectos y temas del control bajo la responsabilidad
de parte de los Procuradores Públicos. Se tiene que establecer una relación
estrecha con el personal que ha encontrado indicios de las denuncias. Es
relevante que los Procuradores Públicos son a la vez consejeros y asesores de
los equipos que realizan los exámenes y las auditorias de control en las
entidades públicas.
Es igualmente
necesaria hacer diferencias en los Procuradores encargados de las denuncias y
su seguimiento como se ha especificado, con los asuntos inherentes a la
Contraloría que afronta por causas alejadas del marco del control público. Será
la repartición de la Asesoría Jurídica la responsable de los temas internos,
gestión relacionada a la vida administrativa de la Contraloría General.
En síntesis,
se debe ser claro en las diferencias de orden legal y jurídico.
Autor: Fernando Aníbal Arce Meza
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