Estimados amigos:
Valga la oportunidad de enviarles un documento formulado por el Dr.
Marcial Rubio Correa, sobre "la Reforma del Poder Judicial, él que debe
tener una dimensión política de la que no se habla".
Este artículo del Dr. Rubio está en la revista de derecho Nº 62 de la
PUCP, que no solo es importante para el momento de crisis que vivimos en cuanto
al comportamiento del PJ; sino también se convierte en una excelente ayuda para
analizar y encausar una discusión sobre lo que representa la reforma del poder
judicial.
Estimo que entre quienes hablan sobre las reformas públicas, no han
tomado en su verdadera dimensión lo que se debe entender por la
reforma del PJ, en este artículo del Dr. Rubio, muestra una conceptualización
diferente a lo que se ha venido llamando la reforma del PJ. El artículo no solo
es excelente por su contenido y la metodología que presenta, sino como hemos
dicho, resulta novedoso en cuanto a las diferencias entre lo que es el poder político
del PJ y las cuestiones técnico-jurídicas.
Esto último vale la pena enfatizar para tener un conocimiento de lo que
realmente muestra el artículo del Dr. Rubio Correa en cuanto a la seriedad que
deben tener estas reformas relacionadas con la estructura organizativa del
Estado peruano.
Espero que este artículo sea un punto de partida para la formulación
tanto de la reforma del PJ; sino del sistema de justicia en el Perú.
Atentamente,
Fernando Arce Meza
La reforma del Poder Judicial debe tener una dimensión política de la
que no se habla
INTRODUCCIÓN
Este es un escrito que no juzga ni critica la conducta de persona
alguna. Pretende explicar lo que nos parece un problema estructural en el Poder
Judicial y en su reforma para desarrollo y progreso de la administración de
justicia. Guardamos el mayor respeto por la labor de los magistrados judiciales
pero, para decirlo de manera gráfica, consideramos que va en un vagón del tren
del Estado que no está concebido para avanzar a la velocidad de desarrollo de
los otros. También pensamos que no se trata de reformarlo o remozarlo sino
de repensarlo en el contexto de la organización constitucional
del Estado. También pensamos que no se trata de reformarlo o remozarlo sino
de repensarlo en el contexto de la organización
constitucional del Estado.
Utilizaremos aquí el concepto de lo político como
el interés y trabajo por la cosa pública, no como lucha de
los partidos políticos por hacerse del poder y gobernar. Consideramos que la
administración de justicia tiene una dimensión técnico-jurídica que le es
consustancial, pero cuyo objetivo definitivo no es resolver
todos los procesos judiciales posibles sinopacificar la sociedad y
eliminar eficientemente sus conflictos con las armas del Derecho.
Creemos que los jueces peruanos, de buena fe, consideran que su tarea es
lo primero y que, a la larga, por una serie de costumbres que se transforman en
cultura institucional, pueden sacrificar la pacificación al activismo de la
resolución de procesos. Asimismo, creemos que, si una reflexión reposada sobre
estos temas nos lleva a esta conclusión, debemos tratar de cambiar esa cultura
institucional y las bases organizativas sobre las que reposa.
La agenda técnica de la reforma del Poder Judicial ha sido desarrollada
extensamente en los trabajos internacionales sobre el tema y, también, está
claramente especificada en el ámbito interno peruano. Puede ser revisada en el
Plan Nacional de Reforma Integral de la administración de Justicia de la
Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia –
CERIAJUS, diseñado en Lima el 23 de abril de 2004.
También hay aportes al tema en la obra Gobierno y administración
del Poder Judicial, organización de la función jurisdiccional y sistema
de carrera judicial de la que es editor Francisco Eguiguren; en el
trabajo de Javier de Belaunde, titulado del sistema de justicia La
reforma. ¿En el camino correcto?; y en el libro editado por Henry
Pease García y Giofianni Peirano Torriani, a propósito del Seminario durante
los noventa años de la Pontificia Universidad Católica del Perú, sobre reforma
del Estado peruano.
No obstante ello, y a pesar de que el informe de la CERIAJUS tiene un
alto grado de aceptación como núcleo de ideas, no ha sido debidamente ejecutado
en los catorce años y medio que han transcurrido desde su finalización y
presentación pública. La pregunta es: si la reforma judicial es tan importante
y hay ideas claras, ¿por qué no se lleva a cabo?
Existe un conjunto de elementos a tener en cuenta para dar respuesta a
esta pregunta. Usualmente se esgrimen falta de decisión política, falta de
presupuesto y falta de voluntad de ejecución. Nosotros, sin embargo, creemos
que tras esta incapacidad de realizar la reforma hay, también, un problema de
estructura política del Poder Judicial, y de ello trata este artículo. Si este
problema se aborda y resuelve, tal vez la reforma del Poder Judicial vaya hacia
delante; tal vez, no. Pero, si no se aborda, no habrá tal reforma, como no la
ha habido en todos estos años.
LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y, DENTRO DE ELLA, EL PODER JUDICIAL,
ESTÁN MAL PENSADOS EN EL PERÚ
La Constitución peruana es, para nosotros, un texto normativo de muchas
buenas intenciones pero con tremendos defectos formales, de técnica y de
concepto. Esto es perfectamente aplicable al tema de administración de justicia
y del Poder Judicial. Repasémoslos brevemente.
El artículo 139, inciso 1, de la Constitución dice: « Son principios y
derechos de la función jurisdiccional: 1. La unidad y exclusividad de la
función jurisdiccional. No existe ni puede establecerse jurisdicción alguna
independiente, con excepción de la militar y la arbitral […]».
No entraremos aquí en la discusión de si la militar y la arbitral
son jurisdicciones. El hecho es que no hay unidad y exclusividad de
función jurisdiccional, más si hay entidades independientes que ejercen
jurisdicción. Además, el inciso 1 del artículo 139 de la Constitución está
equivocado, porque otros dispositivos constitucionales también otorgan
atribuciones jurisdiccionales independientes al Jurado Nacional de Elecciones
(artículos 142 y 181), al Tribunal Constitucional (artículo 202) y a las
autoridades comunales dentro de sus ámbitos territoriales (artículo 149).
A nuestro criterio, el artículo 142 de la Constitución también da
carácter jurisdiccional a la evaluación y ratificación de jueces en manos del
Consejo Nacional de la Magistratura, pero, que sepamos, esto no se ha sostenido
por otros y tampoco ha aparecido en las enumeraciones del Tribunal
Constitucional cuando trata de los órganos con jurisdicción. De manera que hay
desorden y desestructuración dentro de la Constitución cuando se tratan los
temas de administración de justicia y de los órganos encargados de ella. Es
mala señal respecto a la importancia que el constituyente da a estos aspectos
del Estado y de la pacificación social.
Vinculado con este primer defecto, hay uno segundo: sistemáticamente, el
capítulo VIII del título IV de la Constitución se denomina «Poder Judicial»,
pero su contenido más trascendente lo constituyen los principios y derechos de
la función jurisdiccional, normados en el artículo 139, que deben ser
obedecidos por todos aquellos que ejercen jurisdicción y no solo por el Poder
Judicial, como podría hacer suponer una equivocada interpretación por la
ubicación de la norma dentro del sistema jurídico.6 La organización del Poder
Judicial no es clara en absoluto, como sí lo son la del Legislativo o la del
Ejecutivo:
– El artículo 143 dice, simplemente,
que «El Poder Judicial está integrado por órganos jurisdiccionales
que administran justicia en nombre de la Nación, y por órganos que ejercen su
gobierno y administración». Los órganos jurisdiccionales están
mencionados, cuando menos con referencias esenciales, pero los de gobierno y administración
no lo están en absoluto.
– La distinción entre lo que pertenece al
ámbito jurisdiccional y los de gobierno y administración no es clara ni en la
Constitución ni en la Ley Orgánica del Poder Judicial. A nuestro criterio, las
atribuciones de la Sala Plena de la Corte Suprema, establecidas en el artículo
80 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y las del Consejo de Gobierno del
Poder Judicial, establecidas en el artículo 81 del mismo cuerpo legal, no
tienen una clasificación adecuada y, por tanto, no distinguen en forma debida
lo jurisdiccional de lo demás. En el libro editado por Francisco Eguiguren con
el títuloGobierno y administración del Poder Judicial, organización de la
función jurisdiccional y sistema de carrera judicial ya citado
antes, todo el capítulo I de la primera parte está destinado a estudiar este
tema. Nosotros trabajaremos sobre ello en páginas posteriores.
– La Corte Suprema es descrita en la
Constitución como un órgano de funciones estrictamente jurisdiccionales y no
como un órgano de conducción de la administración de justicia. El artículo 141
de la Carta dice: «Corresponde a la Corte Suprema fallar en casación, o
en última instancia, cuando la acción se inicia en una Corte Superior o ante la
propia Corte Suprema conforme a ley. Asimismo, conoce en casación las
resoluciones del Fuero Militar, con las limitaciones que establece el artículo
173».
– Los magistrados de la Corte Suprema son
seleccionados y elegidos por sus cualidades jurisdiccionales, no por su
capacidad de gobernar una estructura institucional de miles de jueces y de más
de diez mil empleados, con presencia en todo el territorio nacional.
– Todas estas normas demuestran que, en
el plano constitucional, el Poder Judicial y su conducción, así como la
administración de justicia en general, están tratados desprolijamente, sin un
orden consistente y una clasificación de funciones que tenga racionalidad
dentro del concepto moderno de la gestión de instituciones públicas. Este
desorden, que es del constituyente y no del juez, es una clara demostración de
que, en materia diseño institucional, el Perú no tiene una idea clara de cómo
legislar la administración de justicia y el Poder Judicial.
EL PODER JUDICIAL NO ES UN PODER POLÍTICO DENTRO DEL ESTADO Y DEBE SERLO
En el Perú, el Poder Judicial no es, desde el punto de vista
institucional, un poder político, y las razones son a nuestro juicio dos:
La primera, que no tiene legitimación electiva y, por consiguiente, el poder que
ejerce carece de fundamento democrático. Debemos destacar que, a nuestro
criterio, el juez que realiza función jurisdiccional debe tener competencia
profesional y no legitimación democrática, pero quien ejerce el gobierno del
Poder Judicial sí debe tenerla, sea una persona o un organismo colegiado. Esto,
desde luego, exige que previamente al diseño institucional del Poder Judicial
se diferencien los aspectos que pertenecen a la política y administración, de
un lado, y los que pertenecen a la labor propiamente jurisdiccional, del otro,
a fin de separarlos como atribuciones específicas de cada grupo de magistrados:
los políticos y los jurisdiccionales.
La segunda, que el Poder Judicial parece tener actualmente por misión esencial dar
trámite a los procesos de manera técnica y no la que creemos es su misión
esencial: pacificar el país. Esto, en nuestro criterio, se muestra de diversas
maneras. Algunas, al azar, son las siguientes:
a. La Corte Suprema no
ha considerado como su función impulsar la jurisprudencia vinculante en el
país. Solo en los últimos tiempos, y sin negar la importancia de estos
recientes aportes, ha iniciado esta tarea de manera fragmentaria.
b. Tampoco la Corte
Suprema ha promovido convertirse de instancia de resolución de procesos en
órgano de orientación de la actividad jurisdiccional con una carga procesal
menos agobiante, que le permita dictar sentencias de fondo como precedentes
vinculantes y en los temas trascendentales.
c. Muchas veces, un
tribunal no tiene rubor alguno en devolver el trámite de un largo proceso a sus
primeros pasos al dictar la existencia de una nulidad, sin evaluar ni
fundamentar si regresar a las primeras fojas el expediente es mejor para
la pacificación que aplicar la regla invalidante. El culto a
la forma es una prueba sumamente indicativa de la preferencia de la misión
técnica por sobre la misión política de pacificar.
d. Los jueces tienen una
inmensa sabiduría sobre los procesos y sus principales problemas de celeridad.
Sin embargo, nunca se ve que el Poder Judicial como conjunto sea una fuerza
poderosa de modificación y simplificación de los procedimientos existentes.
Antes bien, su actitud inmensamente preponderante es aplicarlos tal como son.
Podríamos añadir muchos otros elementos de hecho, pero solo
estos ya demuestran claramente, a nuestro juicio, que no está en el debate
usual de los jueces su tarea de pacificación social sino que, más bien, dan
preferencia a su actuar de manera técnicamente adecuada, con un apego especial
a las formas. En nuestra opinión, este es un tema de cultura
institucional y no uno de incapacidad: los jueces asumen que las cosas se hacen
así. Solo cuando las instituciones son sopladas por una enérgica conducción de
transformación, se animan a repensar su quehacer y a transformarlo. Aún con
conducción política enérgica, tal cometido suele ser solo parcialmente logrado.
El tema es, pues, de falta de estructuras para la conducción política y
no de incapacidad para llevar adelante el cambio. Por ello sostenemos que el
Poder Judicial tiene una dimensión política esencial y ella debe ser abordada
para lograr efectivamente su reforma y desarrollo.
La administración de justicia está, en este texto, en el corazón de la
política, y es razonable que así sea: no se podrá construir una sociedad
fraterna y de progreso si priman los conflictos irresolubles y la justicia por
propia mano sobre la racionalidad de la ley y la autoridad pública que cumple la
función política —interés por la cosa pública— de pacificar y aunar esfuerzos
en vez de fragmentarlos. Este es el origen verdadero de la función política de
la administración de justicia y del Poder Judicial en el Estado contemporáneo,
y tal función no caducó, sino que está presente como un prerrequisito de la
organización política.
Por eso es que aun hoy consideramos al Poder Judicial como uno de los
tres poderes políticos del Estado. Para que el Poder Judicial fuera
un auténtico poder político del Estado debería tener unos
órganos de conducción política que no se mezclaran con los órganos
de función jurisdiccional ni interfirieran en su tarea, pues estos
últimos deben mantener su característica de ser entidades técnicas de
resolución de conflictos.
La historia de la administración de justicia en el Perú demuestra que
esta pareja de órganos judiciales no ha ido de la mano. La razón por la que
ello ha ocurrido es, creemos, que al Poder Judicial siempre se le ha dicho lo
que hoy le dice la Constitución a la Corte Suprema, según reseñamos antes: que
su función es resolver procesos judiciales. Sin embargo, consideramos que
alguien dentro del Poder Judicial, que no es quien resuelve los conflictos con
técnica-jurídica, debe tener la función de pensar en la pacificación de la
sociedad y en la relación, entre dicha pacificación y la técnica.
UNA RAÍZ HISTÓRICA DE LA NATURALEZA POLÍTICA DE LA ADMINISTRACIÓN DE
JUSTICIA
El ser humano de hoy tiene una autoapreciación, dentro de la historia de
la humanidad, de ser el más desarrollado, el más tecnificado, el que por fin
conoce las cosas. Esto lo hace suponer, en el caso del Derecho, que nuestro
sistema es mucho mejor que los que lo precedieron y que está mejor organizado.
Sin embargo, la historia nos demuestra que no es así: que en el pasado hubo
sistemas jurídicos extraordinariamente eficientes para el desarrollo de la
humanidad —tal como ese desarrollo era entendido entonces, naturalmente— y que
no fue cierto que la política y la técnica debieran estar divorciadas para que
ello ocurriera. Todo lo contrario.
Es evidente, por tanto, que en esta inmensa vertiente del Derecho
occidental, y teniendo en cuenta sus peculiares instituciones políticas a lo
largo del tiempo, la actividad jurisdiccional tiene una clara participación
política, no obstante la cual se conforma un sistema jurídico de indiscutible
trascendencia conceptual y técnica.
La historia es distinta en el Derecho anglosajón, pero no es menos
directa la participación política: el derecho común inglés
tiene su origen en la Corte del Rey que imparte justicia en nombre directo de
él, muchas veces con su participación y, además, no solo por razones de
justicia, sino también económicas, porque los ingresos que la monarquía inglesa
tuvo en aquellos siglos por los mandatos reales a raíz de procesos judiciales
fueron cuantiosos: «[…] en 1301 se registró que Eduardo I “obtuvo
grandes tesoros” para pagar sus campañas militares “haciendo que la justicia
cayera sobre los malhechores”».
EL MODELO DE UN JUEZ QUE «APLICA» LA LEY LLEGA HASTA NOSOTROS Y TAMBIÉN
TIENE ORIGEN POLÍTICO
Un giro importante en la historia de la judicatura es el que ocurre en
la Revolución francesa. Ella luchó contra los parlamentos jurisdiccionales
franceses heredados del Antiguo Régimen, que pretendieron seguir aplicando las
antiguas los fundamentales como alternativa
conservadora frente a las nuevas leyes que dictó la Asamblea Nacional en aquel
momento. Esto llevó a los revolucionarios a exaltar el valor de la ley y a
postergar las demás fuentes del Derecho, con lo que convirtieron al juez en lo
que hoy denominaríamos un simple «funcionario de aplicación del
Derecho positivo». Una interesante referencia a esto es la
siguiente: la transformación radical del modelo de magistratura se debió,
entonces, a circunstancias y exigencias específicas de los revolucionarios
franceses.
Vale la pena mencionar dos de ellas. Por una parte, lo que ha sido
bautizado como el «leggicentrismo» (leyes-centralismo) de la Revolución
Francesa [sic], es decir la elevación de la ley, que es la expresión de la
voluntad general, a una garantía suprema de libertad y de igualdad. Este rol
central de la ley llevó a la formación de un sistema monista de fuentes
normativas —todas las otras fuentes (costumbres, jurisprudencia de las cortes,
etc.) existen como tales y tienen carácter obligatorio sólo en la medida en que
sean reconocidas por el Derecho codificado y, sobre todo, ha creado la
necesidad institucional de someter al juez a la supremacía de este sistema. Un
tipo idealizado de juez demasiado culto desenvuelto y consciente de
su propia importancia, sería demasiado incompatible con la nueva fe legalista.
Se puede así ver que el culto a la ley positiva que muestra mucha de la
actividad jurisdiccional tiene su origen en una decisión política: el juez deja
de ser un agente de interpretación y de aplicación de principios generales del
Derecho y solamente aplica la ley. Fue muy fácil transferir este principio de
la Francia revolucionaria al Perú independiente, en el cual las nuevas reglas
debían convivir con las coloniales, pero en un sentido republicano e
independiente. En el Perú, no se podía sustituir a todos los jueces de golpe,
como no lo pudo hacer tampoco la Revolución francesa; pero sí se les podía
imponer la aplicación de la ley positiva. Así ocurrió y aún no hemos roto
completamente con ello.
LA INTERVENCIÓN DE MONTESQUIEU EN EL DISEÑO DEL MODERNO PODER JUDICIAL
Montesquieu desarrolla sus ideas sobre la base de lo visto en la
Inglaterra posterior a la Revolución Gloriosa de 1688 y, sobre lo estrictamente
referente al Poder Judicial, dice lo siguiente:
Hay en cada Estado tres clases de poderes: el poder legislativo, el
poder ejecutivo de los asuntos que dependen del derecho de gentes y el poder
ejecutivo de los que dependen del derecho civil. Por el poder legislativo, el
príncipe, o el magistrado, promulga leyes para cierto tiempo o para siempre, y
enmienda o deroga las existentes. Por el segundo poder, dispone de la guerra y
de la paz, envía o recibe embajadores, establece la seguridad, previene las
invasiones. Por el tercero, castiga los delitos o juzga las diferencias entre
particulares. Llamaremos a éste poder judicial, y al otro, simplemente, poder
ejecutivo del Estado.
Puede verse que, en la configuración de Montesquieu, el Poder Judicial
no tiene el perfil claro que ha logrado ahora. Entonces se trataba de un«poder
ejecutivo del Estado» y tenía por finalidad resolver los problemas que ahora
llamaríamos «penales» y «civiles». Hay que notar, también, que no existe una
clara diferenciación entre la sanción in iudicando y la
ejecución material de dicha sanción. Tampoco Montesquieu analiza los detalles
de la vinculación de estos dos conceptos con la iurisdictio: el
Poder Judicial no es tratado con claridad en esta obra.
Y luego, Montesquieu añade lo siguiente: el poder judicial no debe darse
a un Senado permanente, sino que lo deben ejercer personas del pueblo,
nombradas en ciertas épocas del año de la manera prescrita por la ley, para
formar un tribunal que solo dure el tiempo que la necesidad lo requiera. De
esta manera, el poder de juzgar, tan terrible para los hombres, se hace
invisible y nulo, al no estar ligado a determinado estado o profesión.
Como los jueces no están permanentemente a la vista, se teme a la
magistratura, pero no a los magistrados. Es preciso incluso que, en las
acusaciones graves, el reo, conjuntamente con la ley, pueda elegir sus jueces,
o al menos que pueda recusar tantos que, los que queden, puedan considerarse
como de su elección.
En este texto, su tratamiento del tema se centra en el aspecto in
iudicando. No adopta ni discute el concepto de iurisdictioque
venía desde Roma y que formaba parte de la tradición conceptual del tema de la
administración de justicia. En realidad, este segundo párrafo de Del
espíritu de las leyes es aun más restringido que el anterior, porque,
en el primero, la atribución era perseguir el delito y solucionar los problemas
privados de las personas, en tanto que este último trata, en estricto sentido,
de juzgar y resolver. No hay una concepción del Poder Judicial dentro de la
organización total del Estado.
Al ser esta la concepción de Montesquieu, y habiendo sido él una pieza
clave en el desarrollo del sistema de separación de poderes en la historia
reciente, es imaginable que se privara al Poder Judicial de la dimensión
política de la iurisdictioromana. Si a esto sumamos la pretensión
exitosa de los revolucionarios franceses en el sentido de que los jueces
conservadores fueran la «boca de la ley» y que no aplicaran con sus raciocinios
las leyes anteriores a la revolución, tenemos una explicación histórica más o
menos cabal de por qué el Poder Judicial ha llegado hasta nosotros como es
ahora.
Tal vez, antes de elaborar las líneas generales de propuesta sobre la
combinación de lo político y lo técnico-jurídico dentro del Poder Judicial, sea
importante decir por qué creemos que el tema debe ser abordado, en lugar de
insistir una vez más solo en la dimensión técnico-jurídica.
Nuestra preocupación es política y consiste en que, fueran democráticos
o tiránicos, tolerantes o intolerantes, ingeniosos o torpes, los poderes
ejecutivos y legislativos que, a lo largo de la historia, han pretendido una
reforma del Poder Judicial, no la han logrado. Y la razón por la que ello ha
ocurrido es que un ente institucional de las dimensiones del Poder Judicial o
se reforma a sí mismo o no lo reforma nadie.
Las instituciones son sistemas que tienen partes y principios de
funcionamiento. Es una ley conocida que tienden a reproducirse y a permanecer
con sus costumbres y tradiciones a menos que una voluntad política interna los
transforme. Tal vez el gran fracaso de las reformas judiciales en el
Perú se deba a que se quiso transformar las cosas desde fuera, con leyes o
interventores que araron en el mar y no lograron establecer nuevos surcos.
Es evidente que en la aplicación cotidiana de la labor jurisdiccional
contemporánea existe una serie de costumbres y tradiciones que solo están en el
Derecho porque el aparato judicial las conserva. Para reintroducir la política
en el Poder Judicial, tenemos que pensarlo más o menos íntegramente de nuevo.
Hay que despercudirse de prejuicios y de herencias de la Revolución francesa y
de Montesquieu, entre otros. Solo así se pueden rediseñar verdaderamente las
cosas.
PODER DISEÑAR LAS FUNCIONES DE UN PODER JUDICIAL CON SUS DIMENSIONES
POLÍTICA Y TÉCNICO-JURÍDICA
Consideramos que lo primero que debiera hacerse es repensar las
funciones políticas y administrativas del Poder Judicial y separarlas de las
estrictamente jurisdiccionales en el sentido actual de la palabra, es decir, de
juzgar y sentenciar. Para ello, tomaremos como base la desagregación, de
funciones que la Ley Orgánica del Poder Judicial hace para la Sala Plena y el
Consejo de Gobierno del Poder Judicial.
Para este efecto, las funciones políticas y administrativas, no
jurisdiccional es en el sentido contemporáneo de la palabra, que ejercería el
órgano de decisión política del Poder Judicial serían, a nuestro criterio, las
siguientes:
– Iniciativa legislativa conforme a la
Constitución (artículo 80 inciso 1).
– Interposición de la Acción de
Inconstitucionalidad (artículo 80 inciso 2).
– Aprobar cada tres años la política
general y el Plan de Desarrollo del Poder Judicial (artículo 80 inciso 7).
– Aprobar el proyecto de presupuesto del
Poder Judicial y sustentarlo ante el Congreso (artículo 80 inciso 8 y artículo
82 inciso 2).
– Aprobar el Reglamento General del Poder
Judicial y los demás que se requiera (artículo 80 inciso 10 y artículo 82 inciso
35).
– Aprobar los reglamentos para la
organización y la correcta realización de los procesos electorales del Poder
Judicial (artículo 82 inciso 33).
– Crear y suprimir Distritos Judiciales,
Salas y Juzgados cuando así lo requiera la más rápida y eficaz administración
de justicia (artículo 80 inciso 18 y artículo 82 inciso 28).
– Reubicar Salas de Cortes Superiores y
Juzgados a nivel nacional, así como aprobar la demarcación de los Distritos
Judiciales y la modificación de sus ámbitos de competencia territorial para
poder excepcionalmente incorporar Salas de Cortes Superiores Especializadas y
Juzgados Especializados o Mixtos con competencia supraprovincial (artículo 82
inciso 29).
– Disponer que la Sala Interna de la
Corte Suprema, en forma excepcional, distribuya las causas entre las Salas
Especializadas, fijando sus competencias, a fin de descongestionar la carga
judicial; además, conformar Salas Transitorias por un término no mayor de tres
(03) meses, en casos estrictamente necesarios (artículos 80 inciso 12 y 82
inciso 20).
– Promover, en coordinación con la
Academia de Altos Estudios en Administración de Justicia, la especialización,
el perfeccionamiento y la actualización jurídica de los magistrados de toda la
República a nivel de todas sus instancias (artículo 82 inciso 23). y
distinciones que se otorguen a los magistrados por servicios
excepcionales prestados en favor de la Administración de Justicia. Dichos reconocimientos
se otorgan durante la ceremonia del Día del Juez (artículos 80 inciso 11 y 82
inciso 37).
– Resolver, conforme a su reglamento, los
asuntos relativos a traslados de magistrados, funcionarios y demás servidores
del Poder Judicial (artículo 82 inciso 12).
– Adoptar acuerdos y demás medidas para
que las dependencias del Poder Judicial funcionen con celeridad y eficiencia y
para que los magistrados y demás servidores del Poder Judicial se desempeñen
con la mejor conducta funcional (artículo 82 inciso 31).
– Velar por el respeto de las
atribuciones y garantías del Poder Judicial en los aspectos no jurisdiccionales
(artículo 82 inciso 4).
– Desarrollar los sistemas de informática
que faciliten una eficiente función de gestión, el eficaz control de la
conducta funcional y del trabajo jurisdiccional de todos los miembros del Poder
Judicial y la organización estadística judicial, conforme a las propuestas que
le formule la Gerencia General (artículo 82 inciso 25).
– Acordar el horario de despacho judicial
de la Corte Suprema (artículo 82 inciso 6).
– Aprobar el Cuadro de Términos de la
Distancia, así como revisar periódicamente el valor de los costos, multas y
depósitos correspondientes y otros que se establezcan en el futuro (artículo 82
inciso 7).
– Resolver en última instancia las
reclamaciones contra los acuerdos y resoluciones de la autoridad política de
los distritos judiciales (artículo 82 inciso 5).
– Resolver en última instancia las
medidas de apercibimiento, multa y suspensión impuestos por la Oficina de
Control Interno contra los magistrados y, en su caso, todas las dictadas contra
los demás funcionarios y servidores del Poder Judicial (artículo 82 inciso 11).
– Fijar las cuantías y sus reajustes para
determinar las competencias jerárquicas (artículo 82 inciso 13).
– Designar comisiones de asesoramiento,
investigación y estudio (artículo 82 inciso 14).
– Designar al Jefe de la Oficina de
Inspectoría General del Poder Judicial (artículo 82 inciso 34).
– Designar, cada tres años, al Vocal Jefe
de la Oficina de Control de la Magistratura (artículo 80 inciso 3).
– Designar al Gerente General del Poder
Judicial, al Director del Centro de Investigaciones Judiciales y a los demás
funcionarios que señalen la ley y los reglamentos (artículo 82 inciso 15).
– Nombrar y designar a los empleados de
la Corte Suprema, de la Dirección de Administración del Poder Judicial, de los
Órganos de Apoyo, de la Oficina de Control Interno del Poder Judicial y de la
Corte Suprema, en este último caso, a su propuesta (artículo 82 inciso 16).
– Celebrar toda clase de convenios de
cooperación e intercambio dentro de la constitución y las leyes, con entidades
nacionales o extranjeras, para asegurar el financiamiento de sus programas y el
cumplimiento de sus fines; en tal sentido, fijar la metodología pertinente y
ejercer el control de la aplicación de los fondos respectivos, y dar cuenta a
la Sala Plena de la Corte Suprema (artículo 82 inciso 26).
– Asegurar el pago íntegro de las
remuneraciones de los magistrados y demás servidores del Poder Judicial, según
lo establecido en esta ley (artículo 82 inciso 27).
– Otorgar en concesión los servicios
conexos y complementarios a la Administración de Justicia, tales como
notificaciones y depósitos, conforme a las normas del Decreto Legislativo 758,
y actuar para el efecto como organismo concedente (artículo 82 inciso 36).
– Adoptar todas las otras medidas que
fueran necesarias para asegurar la eficaz y oportuna administración de
justicia, los derechos de los magistrados y demás funcionarios servidores del
Poder Judicial y de los justiciables (artículo 80 inciso 17).
Las funciones que corresponderían a la Corte Suprema como máximo órgano
jurisdiccional del Estado serían:
– Conocer en casación las causas que ella
elija resolver según convenga a la política jurisprudencial del Estado.
– Elegir, entre sus miembros, a los
representantes de la Corte Suprema ante el Consejo Nacional de la Magistratura
(artículo 80 inciso 4).
– Elegir al representante de la Corte
Suprema ante el Jurado Nacional de Elecciones (artículo 80 inciso 5).
– Supervisar en forma permanente y
obligatoria, mediante vocales visitadores elegidos de su seno, la labor que
cumplen con la ley los órganos jurisdiccionales de todo el Poder Judicial
artículo 80 inciso 13). Pueden pedir, de los organismos jurisdiccionales, los
informes que consideren pertinentes para supervisar mejor la administración de
justicia del Estado.
– Denunciar directamente a los miembros
del Poder Judicial y del Ministerio Público que incumplan sus precedentes
jurisdiccionales.
EL ESQUEMA INSTITUCIONAL PARA EL GOBIERNO DEL PODER JUDICIAL
Las ideas precedentes exigirían tres niveles de decisión dentro del
Poder Judicial. En el orden en que los trataremos, serán la Corte Suprema, un
Consejo de Gobierno y un Presidente del Poder Judicial.
1. La Corte Suprema de
la República
En nuestro concepto, una decisión central para la reforma de todo el
sistema es reconfigurar la Corte Suprema. Ya hemos dicho que consideramos
indispensable reformar la concepción que de ella tiene la Constitución. Para
tal propósito, proponemos este párrafo: La Corte Suprema es el órgano del Poder
Judicial que dirige la actividad jurisdiccional del Estado mediante precedentes
jurisdiccionales que vinculan la decisión de todos quienes ejercen la
jurisdicción en el Perú, salvo el Tribunal Constitucional. La Corte Suprema podrá
juzgar sobre todo proceso resuelto jurisdiccionalmente por las cortes
superiores, por el Consejo Supremo de Justicia Militar y por las autoridades de
las comunidades campesinas y nativas dentro de su territorio, los que le serán
comunicados bajo responsabilidad. Elegirá los procesos a resolver para
determinar precedentes jurisprudenciales vinculantes, teniendo su resolución
efecto también entre las partes. Juzga en primera y segunda instancia los casos
que determinan la Constitución y las leyes (en esencia, el juzgamiento de altos
magistrados de la República).
En su labor jurisdiccional la Corte Suprema es independiente de toda
autoridad extraña, incluidos el Consejo de Gobierno y el Presidente del Poder
Judicial. Los vocales de la Corte Suprema tienen inmunidad por los votos que
emitan. Son responsables por no respetar sus fallos precedentes pero, la Corte
Suprema, podrá apartarse de ellos fundadamente y para futuro, cuando así lo
considere y motive.
Desde luego, esta no será la definición constitucional: es una
definición institucional que pretende establecer los rasgos esenciales que en
adelante tendrá este órgano del Estado. Así, la Corte Suprema ya no será ni
instancia ni corte de casación. Estas no son sus finalidades. Su existencia se
justificará porque sienta precedentes jurisdiccionales que dirigen la actividad
jurisdiccional de la república.
Tendrá que organizarse de manera que pueda asumir esta responsabilidad,
distinta de la que ha tenido a lo largo de su historia. Deberá lograr capacidad
para elegir los casos a resolver, que deberán ser gravitantes dentro de la
política jurisprudencial, y tendrá que dotarse del personal técnico idóneo que
le permita cumplir esa tarea.
La Corte Suprema deberá supervisar a todos los organismos de
administración de justicia y velar, específicamente, porque su jurisprudencia
sea obedecida y cumplida. Si no fuera así, hay que dotarla de un procedimiento
expeditivo de denuncia penal por delito contra la administración de justicia.
Deberá organizarse para hacerlo eficientemente y en respeto de los derechos
constitucionales de los denunciados.
La Corte Suprema tendría un presidente elegido entre sus pares, que
conduciría la labor jurisdiccional y de supervisión. Los vocales de la Corte
Suprema deberían ser elegidos según requisitos que garanticen no solo que
podrán dictar una línea de política jurisprudencial vinculante sino, además,
que aseguren que pueden realizar la actividad de supervisión de la
administración de justicia. El vocal de la Corte Suprema no deberá ser
solamente un buen jurista sino, también, una persona con capacidades de
conducción institucional en materia jurisdiccional.
Esta Corte Suprema no debería tener las dimensiones de la actual. Tal
vez siete o nueve miembros, de los cuales uno la presidiría, serían un número
adecuado para las nuevas funciones. Los vocales de la Corte Suprema, en esta
propuesta, no deberán tener legitimación democrática en su elección. Por tanto,
pueden ser designados de la manera en que hoy está previsto en la Constitución.
Con el tipo de trabajo que realizarían, no necesitarían estar divididos en
salas.
2. El Consejo de Gobierno
El Consejo de Gobierno debería ser un organismo pluripersonal en el que
participaran el Presidente de la Corte Suprema y un grupo reducido de
ciudadanos elegidos en forma indirecta para formar parte de él.
La elección debería ser llevada a cabo entre postulantes que cumplan
determinados requisitos establecidos en la ley, que supongan que conocen la
labor jurisdiccional y que tienen experiencia de conducción institucional. Ni
solo lo uno ni solo lo otro. No deberían ser solo abogados, pues es una función
política, no técnico-jurídica. Desde luego, decimos esto teniendo en cuenta lo que
acabamos de considerar como requisito: que deben saber de la labor
jurisdiccional (*).
Tendría que ser un Consejo de Gobierno formado por ciudadanos a
dedicación exclusiva, con funciones de gobierno según se ha visto antes y con
funciones ejecutivas bajo la conducción del Presidente del Poder Judicial, ,de
manera que pudieran llevar a cabo las decisiones políticas que se tome. El
número no debiera ser grande sino pequeño: tal vez cinco, de manera que con el
Presidente de la Corte Suprema y el Presidente del Poder Judicial fueran un
total de siete personas.
Creemos que la elección de estos miembros debería ser hecha por un
Colegio Electoral (**) conformado al
efecto. Es verdad que esta fórmula tiene un costo, pero la democracia es de alta
civilización y tiene costos económicos. La situación actual del Poder Judicial
tiene otros costos económicos y políticos aun mayores.
Una alternativa es la de encargar el nombramiento al Congreso si es
unicameral, o al Senado, si finalmente se llegan a establecer dos cámaras, con
una mayoría calificada alta, como, por ejemplo, la que tiene el nombramiento de
los miembros del Tribunal Constitucional. Pero para nosotros es la opción B, la
de menor calidad, porque, al fin y al cabo, el nombramiento por el Congreso es
eso, un nombramiento, y no tiene el peso político de una elección popular
aunque ella sea indirecta.
3. El Presidente del Poder Judicial
El Presidente del Poder Judicial debería ser el gobernante de esta rama
de la organización del Estado y tendría que ser elegido como tal de la misma
forma que los miembros del Consejo de Gobierno. También aquí cabe la opción B
que, como en el caso anterior, tiene menor calidad democrática. Este Presidente
del Poder Judicial deberá tener derecho a antejuicio político como requisito
previo a su enjuiciamiento, lo que se incorporaría, para tal efecto, a los
artículos 99 y 100 de la Constitución.
Será el conductor del Consejo de Gobierno del Poder Judicial y la
instancia ejecutiva de todo el aparato. Su mandato debería ser de la extensión
del que corresponde al Presidente de la República.
Una opción “B” también en la parte institucional del Poder Judicial
Consideramos posible una opción B de organización de la cúpula del Poder
Judicial para efectos de otorgarle institucionalidad política y jurisdiccional.
En este caso, estimamos, debería haber una Corte Suprema de un número como el
que ya hemos dicho —siete a nueve vocales—, quienes deberían ser elegidos como
hemos propuesto que lo sean los miembros del Consejo de Gobierno en los
párrafos previos: o un colegio electoral de democracia indirecta o el Congreso
de la República con votación calificada. Deberían cumplir requisitos
específicos de conocer la materia jurídica —por lo que deberían ser todos
abogados— y tener condiciones de liderazgo y administración. No vale,
nuevamente, tener una de estas capacidades sin tener la otra.
La Corte Suprema tendría una organización para la administración de
justicia propiamente dicha y otra para las decisiones de gobierno. La organización
para la administración de justicia podría incluir salas y plenos
jurisdiccionales. La organización para el gobierno debería significar que la
Corte vota como sala plena y que sus miembros tienen también responsabilidades
administrativas y de supervisión de la administración de justicia. Esta es una
doble forma de organización que no presenta problemas de concepto porque, de
hecho, la corte ya la tiene en la actualidad, aunque intermediada por el
Consejo de Gobierno que se prevé genéricamente en el artículo 143 de la
Constitución y que es desarrollado en la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Debemos decir que, a nuestro criterio, perfeccionar el diseño es más
fácil en la perspectiva que nosotros proponemos que en la que tiene actualmente
la Constitución porque, dentro de esta última, la Corte Suprema trabaja
presionada por un volumen de carga jurisdiccional imposible de cumplir. En la
propuesta nuestra, su dedicación a la tarea jurisdiccional será más profunda y
menos extensa, y le permitirá desarrollar más la labor de gobierno y
supervisión.
Desde luego, de las listas de atribuciones que hicimos antes, la Corte
debería en este caso tomar las que corresponden al órgano de gobierno y las que
le son propias como órgano jurisdiccional. En cualquier caso, también en esta
opción B la Corte Suprema debería ser considerada como un órgano de conducción
política en dos aspectos —jurisdiccional y de gobierno judicial— y no debería
ser considerada como un órgano de resolución de procesos, salvo naturalmente
los procesos excepcionales que se tramitan ante ella en primera y segunda
instancia por rara excepción —y que, como dijimos antes, son fundamentalmente
los juicios penales de altos magistrados de la república—.
Como puede verse, esta propuesta no constituye una politización del
aparato de administración de justicia. El argumento según el cual «los
magistrados no deben teñirse de política y deben tener un nombramiento de
origen técnico» solo toma en cuenta la necesidad de que los jueces administren
justicia con calidad jurídica. En eso tiene razón, pero no mira en absoluto el
tremendo problema de gobierno que hay en la actualidad —y que hubo en el
pasado— para con la administración de justicia. Tampoco repara en que los
jueces se consideran resolutivos de procesos y no conductores de la
pacificación de la sociedad a través de la función jurisdiccional.
Por consiguiente, el problema de legitimación democrática del gobierno
del Poder Judicial debería ser abordado. La democracia tiene muchas fórmulas, y
hacer campaña en volantes y mítines de plaza para obtener el voto popular no es
la única forma. Los sistemas de democracia indirecta existen desde hace miles
de años y tienen por finalidad atemperar lo que hoy llamamos «populismo» pero,
al mismo tiempo, buscan garantizar legitimidad para el uso del poder. Es la
combinación que hay que lograr.
Como se ha visto a lo largo de estas páginas, creemos que el esfuerzo
esencial para devolver la dimensión política a la reforma judicial consiste en
dos asuntos:
– El primero es reformular la finalidad
de la Corte Suprema en su dimensión jurisdiccional. Debería dejar de ser
instancia o corte de casación para convertirse en conductora de la política
jurisdiccional del Estado. En esto desarrolla capacidades técnico-jurídicas y
la única función política es la de orientar con sus decisiones vinculantes la
administración de justicia de todo el Estado. Lo que acabamos de decir no es
innovación alguna. Es lo que hacen muchas cortes supremas y otros altos
tribunales en el mundo. La particularidad de nuestra propuesta, en este punto,
es que nosotros creemos que la historia republicana peruana demuestra que la
Corte Suprema, tal como está concebida en nuestro país, tiende a ser resolutiva
de procesos y no conductora de la labor jurisdiccional. Por consiguiente, hay
que cambiar su finalidad, sus funciones, su modo de operación y el criterio con
que se nombra a sus vocales.
– El segundo es dar dirección política a
las funciones que no son jurisdiccionales, sino de gobierno y administración.
Quienes conduzcan al Poder Judicial en estos ámbitos deberían tener legitimidad
democrática en su elección. Con ella pueden o no reformar al Poder Judicial
pero, con el sistema de gobierno actual, hay prácticamente una garantía de que
no habrá una reforma profunda sino, más bien, una reproducción de las
características esenciales y tradicionales que tiene. Por lo demás, la
dimensión política está plenamente legitimada en la historia de los dos grandes
sistemas jurídicos occidentales contemporáneos, uno de los cuales, el
romano-germánico, es el que llega a nosotros.
Para todo ello, hay que hacer un esfuerzo por diferenciar las funciones
estrictamente jurisdiccionales de las de gobierno y administración, y crear una
institucionalidad que permita independizar el ejercicio de cada una de ellas.
Es una tarea pendiente para la que hemos hecho una propuesta inicial, sometida
a discusión.
LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y, DENTRO DE ELLA, EL PODER JUDICIAL,
ESTÁN MAL PENSADOS EN EL PERÚ
La Constitución peruana es, para nosotros, un texto normativo de muchas
buenas intenciones pero con tremendos defectos formales,5 de técnica y de
concepto. Esto es perfectamente aplicable al tema de administración de justicia
y del Poder Judicial.
Repasémoslos brevemente. El artículo 139, inciso 1, de la Constitución
dice: «Son principios y derechos de la función jurisdiccional: 1. La
unidad y exclusividad de la función jurisdiccional. No existe ni puede
establecerse jurisdicción alguna independiente, con excepción de la militar y
la arbitral […]». No entraremos aquí en la discusión de si la
militar y la arbitral son jurisdicciones.
El hecho es que no hay unidad y exclusividad de función jurisdiccional,
mas si hay entidades independientes que ejercen jurisdicción. Además, el inciso
1 del artículo 139 de la Constitución está equivocado, porque otros
dispositivos constitucionales también otorgan atribuciones jurisdiccionales
independientes al Jurado Nacional de Elecciones (artículos 142 y 181), al
Tribunal Constitucional (artículo 202) y a las autoridades comunales dentro de
sus ámbitos territoriales (artículo 149). A nuestro criterio, el artículo 142
de la Constitución también da carácter jurisdiccional a la evaluación y
ratificación de jueces en manos del Consejo Nacional de la Magistratura, pero,
que sepamos, esto no se ha sostenido por otros y tampoco ha aparecido en las
enumeraciones del Tribunal Constitucional cuando trata de los órganos con
jurisdicción.
De manera que hay desorden y desestructuración dentro de la Constitución
cuando se tratan los temas de administración de justicia y de los órganos
encargados de ella. Es mala señal respecto a la importancia que el
constituyente da a estos aspectos del Estado y de la pacificación social.
Vinculado con este primer defecto, hay uno segundo: sistemáticamente, el
capítulo VIII del título IV de la Constitución se denomina «Poder Judicial »,
pero su contenido más trascendente lo constituyen los principios y derechos de
la función jurisdiccional, normados en el artículo 139, que deben ser
obedecidos por todos aquellos que ejercen jurisdicción y no solo por el Poder
Judicial, como podría hacer suponer una equivocada interpretación por la
ubicación de la norma dentro del sistema jurídico.6 La organización
del Poder Judicial no es clara en absoluto, como sí lo son la del Legislativo o
la del Ejecutivo:
– El artículo 143 dice, simplemente, que
«El Poder Judicial está integrado por órganos jurisdiccionales que administran
justicia en nombre de la Nación, y por órganos que ejercen su gobierno y
administración». Los órganos jurisdiccionales están mencionados,
cuando menos con referencias esenciales, pero los de gobierno y administración
no lo están en absoluto.
– La distinción entre lo que pertenece al
ámbito jurisdiccional y los de gobierno y administración no es clara ni en la
Constitución ni en la Ley Orgánica del Poder Judicial. A nuestro criterio, las
atribuciones de la Sala Plena de la Corte Suprema, establecidas en el artículo
80 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y las del Consejo de Gobierno del
Poder Judicial, establecidas en el artículo 81 del mismo cuerpo legal, no
tienen una clasificación adecuada y, por tanto, no distinguen en forma debida
lo jurisdiccional de lo demás. En el libro editado por Francisco Eguiguren con
el título PoderJudicial Gobierno y administración del Poder,
organización de la función jurisdiccional y sistema de carrera judicial ya
citado antes, todo el capítulo I de la primera parte está destinado a estudiar
este tema. Nosotros trabajaremos sobre ello en páginas posteriores.
– La Corte Suprema es descrita en la
Constitución como un órgano de funciones estrictamente jurisdiccionales y no
como un órgano de conducción de la administración de justicia. El artículo 141
de la Carta dice: «Corresponde a la Corte Suprema fallar en casación, o en
última instancia, cuando la acción se inicia en una Corte Superior o ante la
propia Corte Suprema conforme a ley. Asimismo, conoce en casación las
resoluciones del Fuero Militar, con las limitaciones que establece el artículo
173».
– Los magistrados de la Corte Suprema son
seleccionados y elegidos por sus cualidades jurisdiccionales, no por su
capacidad de gobernar una estructura institucional de miles de jueces y de más
de diez mil empleados, con presencia en todo el territorio nacional. Todas
estas normas demuestran que, en el plano constitucional, el Poder Judicial y su
conducción, así como la administración de justicia en general, están tratados
desprolijamente, sin un orden consistente y una clasificación de funciones que
tenga racionalidad dentro del concepto moderno de la gestión de instituciones
públicas. Este desorden, que es del constituyente y no del juez, es una clara
demostración de que, en materia diseño institucional, el Perú no tiene una idea
clara de cómo legislar la administración de justicia y el Poder Judicial.
EL PODER JUDICIAL NO ES UN PODER POLÍTICO DENTRO DEL ESTADO Y DEBE SERLO
En el Perú, el Poder Judicial no es, desde el punto de vista
institucional, un poder político, y las razones son a nuestro juicio dos:
La primera, que no tiene legitimación electiva y, por consiguiente, el
poder que ejerce carece de fundamento democrático. Debemos destacar que, a
nuestro criterio, el juez que realiza función jurisdiccional debe tener competencia
profesional y no legitimación democrática, pero quien ejerce el gobierno del
Poder Judicial sí debe tenerla, sea una persona o un organismo colegiado. Esto,
desde luego, exige que previamente al diseño institucional del Poder Judicial
se diferencien los aspectos que pertenecen a la política y administración, de
un lado, y los que pertenecen a la labor propiamente jurisdiccional, del otro,
a fin de separarlos como atribuciones específicas de cada grupo de magistrados:
los políticos y los jurisdiccionales.
La segunda, que el Poder Judicial parece tener actualmente por misión
esencial dar trámite a los procesos de manera técnica y no la que creemos es su
misión esencial: pacificar el país. Esto, en nuestro criterio, se muestra de
diversas maneras. Algunas, al azar, son las siguientes:
a. La Corte Suprema no
ha considerado como su función impulsar la jurisprudencia vinculante en el
país. Solo en los últimos tiempos, y sin negar la importancia de estos
recientes aportes, ha iniciado esta tarea de manera fragmentaria.
b. Tampoco la Corte
Suprema ha promovido convertirse de instancia de resolución de procesos en
órgano de orientación de la actividad jurisdiccional con una carga procesal
menos agobiante, que le permita dictar sentencias de fondo como precedentes
vinculantes y en los temas trascendentales. 7
c. Muchas veces, un
tribunal no tiene rubor alguno en devolver el trámite de un largo proceso a sus
primeros pasos al dictar la existencia de una nulidad, sin evaluar ni
fundamentar si regresar a las primeras fojas el expediente es mejor para
la pacificación que aplicar la regla invalidante. El culto a
la forma es una prueba sumamente indicativa de la preferencia de la misión
técnica por sobre la misión política de pacificar.
d. Los jueces tienen una
inmensa sabiduría sobre los procesos y sus principales problemas de celeridad.
Sin embargo, nunca se ve que el Poder Judicial como conjunto sea una fuerza
poderosa de modificación y simplificación de los procedimientos existentes.
Antes bien, su actitud inmensamente preponderante es aplicarlos tal como son.
Podríamos añadir muchos otros elementos de hecho, pero solo estos ya
demuestran claramente, a nuestro juicio, que no está en el debate usual de los
jueces su tarea de pacificación social sino que, más bien, dan preferencia a su
actuar de manera técnicamente adecuada, con un apego especial a las formas. En
nuestra opinión, este es un tema de cultura institucional y no uno de
incapacidad: los jueces asumen que las cosas se hacen así. Solo cuando las
instituciones son sopladas por una enérgica conducción de transformación, se
animan a repensar su quehacer y a transformarlo. Aún con conducción política
enérgica, tal cometido suele ser solo parcialmente logrado. El tema es, pues,
de falta de estructuras para la conducción política y no de incapacidad para
llevar adelante el cambio. Por ello sostenemos que el Poder Judicial tiene una
dimensión política esencial y ella debe ser abordada para lograr efectivamente
su reforma y desarrollo.
Los clásicos del pensamiento liberal, que son los que diseñaron el
Estado que tenemos hoy, siempre consideraron que la autoridad común que zanja
conflictos entre los ciudadanos es esencial para la existencia de la sociedad.
John Locke es uno de ellos: consideraba que en el Estado de Naturaleza todos
teníamos el poder de defendernos de las agresiones de los demás pero, al mismo
tiempo, que la humanidad pasó a vivir en sociedad porque eso era un progreso.
El requisito para vivir en sociedad fue que todos renunciáramos a
nuestra fuerza para defendernos por nosotros mismos y la transfiriéramos a una
autoridad que, con la ley preestablecida, zanjara los conflictos. Mucho de eso
tenía que ver con la administración de justicia.
Al nacer el hombre —como ya hemos probado— con derecho a la libertad
perfecta y a disfrutar sin cortapisas todos los derechos y privilegios que le
otorga la ley de naturaleza, y en igual medida que cualquier otro hombre o
grupo de hombres en el mundo, no sólo tiene por naturaleza el poder de proteger
su propiedad es decir, su vida, su libertad y sus bienes, frente a los daños y
amenazas de otros hombres, sino también el de juzgar y castigar los
infringimientos [sic] de la ley que sean cometidos por otros, y en el grado que
la ofensa merezca; tendrá incluso el poder de castigar con la pena de muerte
cuando, en su opinión, la atrocidad del crimen así lo requiera.
Ahora bien, como no hay ni puede subsistir sociedad política alguna sin
tener en sí misma el poder de proteger la propiedad y, a fin de lograrlo, el de
castigar las ofensas de los miembros de dicha sociedad, única y exclusivamente
podrá haber sociedad política allí donde cada uno de sus miembros haya
renunciado a su poder natural y lo haya entregado en manos de la comunidad, en
todos aquellos casos en que no esté imposibilitado para pedir protección de la
ley que haya sido establecida por la comunidad misma. Y así al haber sido
excluido todo juicio privado de cada hombre en particular, la comunidad viene a
ser un árbitro que decide según normas y reglas establecidas, imparciales y
aplicables a todos por igual, y administradas por hombres a quienes la
comunidad ha dado autoridad para ejecutarlas.
Y de este modo, la comunidad decide las diferencias que puedan surgir
entre sus miembros en cuestiones de derecho, y castiga aquellas ofensas que
algún miembro haya cometido contra la sociedad [sic], con las penas que la ley
haya estipulado. Guiándonos por todo esto, nos resultará fácil averiguar
quiénes componen, y quiénes no, una sociedad política. Aquellos que están
unidos en un cuerpo y tienen una establecida ley común y una judicatura a la
que apelar, con autoridad para decidir entre las controversias y castigar a los
ofensores, forman entre sí una sociedad civil; pero aquellos que carecen de una
autoridad común a la que apelar —me refiero a una autoridad en este mundo—
continúan en el estado de naturaleza; y, a falta de otra persona, cada uno es
en sí mismo juez y ejecutor, lo cual es lo mismo que decir, como ya he mostrado
antes, que se halla en el más absoluto estado natural.
La administración de justicia está, en este texto, en el corazón de la
política, y es razonable que así sea: no se podrá construir una sociedad
fraterna y de progreso si priman los conflictos irresolubles y la justicia por
propia mano sobre la racionalidad de la ley y la autoridad pública que cumple
la función política —interés por la cosa pública— de pacificar y aunar
esfuerzos en vez de fragmentarlos. Este es el origen verdadero de la función
política de la administración de justicia y del Poder Judicial en el Estado
contemporáneo, y tal función no caducó, sino que está presente como un
prerrequisito de la organización política. Por eso es que aun hoy consideramos
al Poder Judicial como uno de los tres poderes políticos del Estado.
Para que el Poder Judicial fuera un auténtico poder
político del Estado debería tener unos órganos de conducción política
que no se mezclaran con los órganos de función jurisdiccional ni interfirieran
en su tarea, pues estos últimos deben mantener su característica de ser
entidades técnicas de resolución de conflictos. La historia de la
administración de justicia en el Perú demuestra que esta pareja de órganos
judiciales no ha ido de la mano.
La razón por la que ello ha ocurrido es, creemos, que al Poder Judicial
siempre se le ha dicho lo que hoy le dice la Constitución a la Corte Suprema,
según reseñamos antes: que su función es resolver procesos judiciales. Sin
embargo, consideramos que alguien dentro del Poder Judicial, que no es quien
resuelve los conflictos con técnica-jurídica, debe tener la función de pensar
en la pacificación de la sociedad y en la relación entre dicha pacificación y
la técnica.
El ser humano de hoy tiene una autoapreciación dentro de la historia de
la humanidad, de ser el más desarrollado, el más tecnificado, el que por fin
conoce las cosas.9 Esto lo hace suponer, en el caso del Derecho, que nuestro
sistema es mucho mejor que los que lo precedieron y que está mejor organizado.
Sin embargo, la historia nos demuestra que no es así: que en el pasado hubo
sistemas jurídicos extraordinariamente eficientes para el desarrollo de la
humanidad —tal como ese desarrollo era entendido entonces, naturalmente— y que
no fue cierto que la política y la técnica debieran estar divorciadas para que
ello ocurriera. Todo lo contrario.
A MANERA DE REFLEXIÓN FINAL
Como puede verse, esta propuesta no constituye una politización del
aparato de administración de justicia. El argumento según el cual «los
magistrados no deben teñirse de política y deben tener un nombramiento de
origen técnico» solo toma en cuenta la necesidad de que los jueces administren
justicia con calidad jurídica. En eso tiene razón, pero no mira en absoluto el
tremendo problema de gobierno que hay en la actualidad —y que hubo en el
pasado— para con la administración de justicia. Tampoco repara en que los
jueces se consideran resolutivos de procesos y no conductores de la
pacificación de la sociedad a través de la función jurisdiccional.
Por consiguiente, el problema de legitimación democrática del gobierno
del Poder Judicial debería ser abordado. La democracia tiene muchas fórmulas, y
hacer campaña en volantes y mítines de plaza para obtener el voto popular no es
la única forma. Los sistemas de democracia indirecta existen desde hace miles
de años y tienen por finalidad atemperar lo que hoy llamamos «populismo» pero,
al mismo tiempo, buscan garantizar legitimidad para el uso del poder. Es la combinación
que hay que lograr.
Como se ha visto a lo largo de estas páginas, creemos que el esfuerzo
esencial para devolver la dimensión política a la reforma judicial consiste en
dos asuntos:
El primero es reformular la finalidad de la Corte Suprema en su dimensión
jurisdiccional. Debería dejar de ser instancia o corte de casación para
convertirse en conductora de la política jurisdiccional del Estado. En esto
desarrolla capacidades técnico-jurídicas y la única función política es la de
orientar con sus decisiones vinculantes la administración de justicia de todo
el Estado. Lo que acabamos de decir no es innovación alguna. Es lo que hacen
muchas cortes supremas y otros altos tribunales en el mundo. La particularidad
de nuestra propuesta, en este punto, es que nosotros creemos que la historia
republicana peruana demuestra que la Corte Suprema, tal como está concebida en
nuestro país, tiende a ser resolutiva de procesos y no conductora de la labor
jurisdiccional. Por consiguiente, hay que cambiar su finalidad, sus funciones,
su modo de operación y el criterio con que se nombra a sus vocales.
El segundo es dar dirección política a las funciones que no son
jurisdiccionales, sino de gobierno y administración. Quienes conduzcan al Poder
Judicial en estos ámbitos deberían tener legitimidad democrática en su
elección. Con ella pueden o no reformar al Poder Judicial pero, con el sistema
de gobierno actual, hay prácticamente una garantía de que no habrá una reforma
profunda sino, más bien, una reproducción de las características esenciales y
tradicionales que tiene. Por lo demás, la dimensión política está plenamente
legitimada en la historia de los dos grandes sistemas jurídicos occidentales
contemporáneos, uno de los cuales, el romano-germánico, es el que llega a nosotros.
Para todo ello, hay que hacer un esfuerzo por diferenciar las funciones
estrictamente jurisdiccionales de las de gobierno y administración, y crear una
institucionalidad que permita independizar el ejercicio de cada una de ellas.
Es una tarea pendiente para la que hemos hecho una propuesta inicial, sometida
a discusión.
Este es un escrito que no juzga ni critica la conducta de persona
alguna. Pretende explicar lo que nos parece un problema estructural en el Poder
Judicial y en su reforma para desarrollo y progreso de la administración de
justicia. Guardamos el mayor respeto por la labor de los magistrados judiciales
pero, para decirlo de manera gráfica, consideramos que va en un vagón del tren
del Estado que no está concebido para avanzar a la velocidad de desarrollo de
los otros. También pensamos que no se trata de reformarlo o remozarlo sino
de repensarlo en el contexto de la organización constitucional
del Estado.
Como conclusión de este excelente documento que puede ser la base
conceptual y a la vez de dirección en el diseño para la realización de la
reforma del llamado poder judicial, que no es solo, porque tiene otras
instituciones de justicia, como el ministerio publico, los tribunales
militares, e instituciones de juzgamientos administrativos especiales, pero no
por ello alejados de lo que es el sistema de administración de justicia, y que
no perteneciendo a él, tiene importante presencia, cuando por ejemplo la contraloría
general y el SNC dictaminan faltas e irregularidades en la gestión de las
entidades publicas, y que por la gravedad de los casos de evidentes signos de
comisión de delito, pasa la procuraduría de la CG como denuncia al ministerio
público, para que éste haga la acusación a los jueces y cortes del poder
judicial (+).
Asimismo, se debe entender que la parte de las reformas propias de la
administración de la justicia, en el orden técnico/jurídico están las acciones
que coadyuvan a la reforma, como por ejemplo el número de juzgados a nivel
nacional; la cantidad proyectada de 2,000 jueces que faltan; el uso de las tecnologías
informáticas que unifique y de unidad a la información estrictamente de los
casos judiciales a nivel país; la presencia de los jueces que dominan el
quechua, el aymara y los dialectos de la selva, para efectos de que se
desempeñen en los lugares donde residen los ciudadanos quechua hablantes que
viven en las comunidades de la sierra y de las comunidades nativas de la selva;
y así de otros aspectos de orden logístico que den modernidad al sistema de
justicia en el Perú.
Ante la evidencia de los hechos, resulta que la reforma del sistema
judicial sobrepasa a la reforma que plantea solamente al PJ. Del artículo del
Dr. Marcial Rubio, el gobierno y la opinión pública en general no puede
quedarse en que en el Perú se tiene que realizar reformas en los otros poderes
del Estado: el ejecutivo (incluido el proceso de descentralización regional y
local) y del poder legislativo en cuanto a la forma de elegir y de su
bicameralidad.
Sin considerar lo que estamos señalando se queda la situación
disminuida, se requiere en consecuencia no se puede hacer una reforma sino mas
bien se tienen que realizar paralelamente en los tres poderes del Estado. La
tarea es por demás compleja no solo en su perspectiva; sino en el tiempo única
manera que el Perú recupere su calidad de república.
* Una
posibilidad no explorada en este artículo es que el Consejo de Gobierno —y el
presidente que lo conduce— no lo sean solo del Poder Judicial, sino de todo el
Sistema de Administración de Justicia, incluidos, por tanto, el Ministerio
Público, los Tribunales Militares, la Defensoría del Pueblo y, además, una
forma de participación del Ministro de Justicia. Esto complicaría un poco la
institucionalidad que proponemos, pero consideramos que sería posible
enriquecer un proyecto de este tipo y hacerlo aplicable a todo este ámbito. En
todo caso, la discusión de esta posibilidad no ha sido tomada en cuenta en
estas propuestas.
** Aquí tratamos
solo acerca del Poder Judicial, pero es preciso decir que hay otros
funcionarios de hoy día que debieran ser también elegidos para tener un mandato
democrático en el Estado. Estamos pensando en el Defensor del Pueblo, los
mismos miembros del Tribunal Constitucional, el Fiscal de la Nación, el
Contralor General de la República y varios de los superintendentes. Ello les
permitiría ejercitar mejor sus funciones y perfeccionaría el sistema de pesos y
contrapesos en la separación de poderes. De esta manera, un colegio electoral
de altas autoridades podría tener trabajo adicional al que aquí tratamos. Pero
todo esto es materia distinta de la que hoy nos ocupa, aunque el problema de
legitimación democrática sea común a los gobernantes del Poder Judicial y a
otros magistrados de la república.
+ Es importante
relevar para los efectos de los trámites procuraduría de la CG al MP que las
denuncias de la procuraduría mencionada sea vinculante a lo que va ha acusar el
MP cuando se producen desmanejos e irregularidades con visos de delito
cometidos en las entidades públicas, bajo evaluación y peritaje (consecuencia
de las auditorias de gestión) a cargo del organismo superior y sus SNC.
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